Les sanctions économiques sont de plus en plus utilisées pour promouvoir l’ensemble des objectifs de la politique étrangère américaine. Pourtant, trop souvent, les sanctions ne sont guère plus que des expressions de préférences américaines qui nuisent aux intérêts économiques américains sans changer le comportement de la cible pour le mieux. En règle générale, les sanctions doivent être moins unilatérales et davantage axées sur le problème en question. Le Congrès et le pouvoir exécutif doivent instituer un contrôle beaucoup plus rigoureux des sanctions, à la fois avant de les adopter et régulièrement par la suite, pour s’assurer que les avantages attendus l’emportent sur les coûts probables et que les sanctions accomplissent plus que d’autres outils de politique étrangère.

POLICY BRIEF #34

Le recours généralisé aux sanctions économiques constitue l’un des paradoxes de la politique étrangère américaine contemporaine. Les sanctions sont souvent critiquées, voire tournées en dérision. Dans le même temps, les sanctions économiques deviennent rapidement l’outil politique de choix pour les États-Unis dans le monde de l’après-guerre froide. Les États-Unis maintiennent maintenant des sanctions économiques contre des dizaines de pays; en effet, les sanctions sont si populaires qu’elles sont introduites par de nombreux États et municipalités. Ce qui est essentiel, en outre, ce n’est pas seulement la fréquence avec laquelle les sanctions économiques sont utilisées, mais leur importance croissante pour la politique étrangère des États-Unis.

Les sanctions — définies principalement comme des sanctions économiques mais aussi politiques et militaires introduites pour modifier les comportements politiques et / ou militaires — sont utilisées par les États-Unis pour décourager la prolifération des armes de destruction massive et des missiles balistiques, renforcer les droits de l’homme, mettre fin au terrorisme, contrecarrer le trafic de drogue, décourager les agressions armées, promouvoir l’accès aux marchés, protéger l’environnement et remplacer les gouvernements.

Pour atteindre les objectifs de la politique étrangère, les sanctions prennent la forme d’embargos sur les armes, de réductions et de coupures de l’aide étrangère, de limitations à l’exportation et à l’importation, de gels d’avoirs, d’augmentations de droits de douane, de révocation du statut commercial de la nation la plus favorisée (NPF), de votes négatifs dans les institutions financières internationales, de retrait des relations diplomatiques, de refus de visa, d’annulation des liaisons aériennes et d’interdictions de crédit, de financement et d’investissement.

Qu’est-ce qui explique cette popularité ? Les sanctions peuvent offrir ce qui semble être une réponse proportionnelle à un défi dans lequel les intérêts en jeu sont moins que vitaux. De plus, les sanctions sont un moyen de signaler le mécontentement officiel face à un certain comportement. Ils peuvent servir à renforcer un engagement envers une norme comportementale, telle que le respect des droits de l’homme ou l’opposition à la prolifération. La réticence américaine à utiliser la force militaire est une autre motivation. Les sanctions constituent une alternative visible et moins coûteuse à une intervention militaire et à ne rien faire. La plus grande portée des médias est encore une autre explication. L’effet CNN peut augmenter la visibilité des problèmes dans un autre pays et stimuler le désir des Américains de réagir. La force accrue des circonscriptions à enjeu unique dans la politique américaine est également un facteur. De petits groupes organisés et ciblés – agissant souvent par l’intermédiaire du Congrès — peuvent avoir un impact bien au-delà de leur force réelle, en particulier lorsqu’il n’existe pas de force compensatrice également ciblée.

Le dossier

Un certain nombre de conclusions peuvent être tirées de l’utilisation récente des sanctions économiques par les États-Unis à des fins de politique étrangère:

• Les sanctions seules ont peu de chances d’atteindre les résultats souhaités si les objectifs sont importants ou si le temps est court. Les sanctions – même si elles étaient globales et bénéficiaient d’un soutien international presque universel pendant près de six mois — n’ont pas permis à Saddam Hussein de se retirer du Koweït. En fin de compte, il a fallu l’opération Tempête du désert. D’autres sanctions ont également échoué. Le régime iranien continue de soutenir le terrorisme, de s’opposer au processus de paix au Moyen-Orient et de poursuivre son programme d’armes nucléaires. Fidel Castro est toujours en place au sommet d’un système politique et économique largement autoritaire. L’Inde et le Pakistan n’ont pas été dissuadés de tester des armes nucléaires par la menace de sanctions draconiennes. La Libye a refusé de livrer les deux individus accusés de la destruction de la Pan Am 103. Les sanctions ne pouvaient pas persuader la junte haïtienne d’honorer les résultats d’une élection. Ils ne pouvaient pas non plus dissuader la Serbie et d’autres pays d’annuler leur agression militaire. Et la Chine continue d’exporter des technologies sensibles vers certains pays et reste une société où les droits de l’homme sont violés.

• Néanmoins, les sanctions peuvent à l’occasion atteindre (ou aider à atteindre) divers objectifs de politique étrangère allant des plus modestes aux plus significatifs. Les sanctions adoptées au lendemain de la guerre du Golfe ont accru le respect par l’Iraq des résolutions appelant à l’élimination complète de ses armes de destruction massive et réduit la capacité de l’Iraq d’importer des armes. Dans l’ex-Yougoslavie, les sanctions ont été l’un des facteurs qui ont contribué à la décision de la Serbie d’accepter l’accord de Dayton en août 1995. La Chine semble avoir fait preuve d’une certaine retenue dans l’exportation de pièces ou de technologies de missiles nucléaires et balistiques.

• Les sanctions unilatérales sont rarement efficaces. Dans une économie mondiale, les sanctions unilatérales ont tendance à imposer des coûts plus élevés aux entreprises américaines qu’à la cible, qui peut généralement trouver des sources d’approvisionnement et de financement de substitution.

• Les sanctions secondaires peuvent aggraver les choses. Tenter de contraindre d’autres personnes à se joindre à un effort de sanctions en menaçant des sanctions secondaires contre des tiers qui ne veulent pas sanctionner la cible peut causer un préjudice grave à divers États-Unis. intérêts de politique étrangère. C’est ce qui s’est produit lorsque des sanctions ont été introduites contre des entreprises étrangères qui ont violé les termes de la législation américaine affectant Cuba, l’Iran et la Libye. Cette menace a peut-être eu un effet dissuasif sur la volonté de certains individus de se lancer dans des activités commerciales interdites, mais au prix d’un sentiment antiaméricain croissant, de défis stimulants au sein de l’Organisation mondiale du commerce et d’un comportement provocateur des gouvernements cibles.

• Les sanctions sont des instruments contondants qui produisent souvent des conséquences involontaires et indésirables. Les sanctions ont accru la détresse économique d’Haïti, déclenchant un exode dangereux et coûteux de la population d’Haïti vers les États-Unis. Dans l’ex-Yougoslavie, l’embargo sur les armes a affaibli la partie bosniaque (musulmane) étant donné que les Serbes et les Croates de Bosnie disposaient de plus grandes réserves de fournitures militaires et d’un meilleur accès à des fournitures supplémentaires provenant de sources extérieures. Les sanctions militaires contre le Pakistan ont accru sa dépendance à une option nucléaire, à la fois parce que les sanctions coupaient l’accès d’Islamabad aux armes américaines et en affaiblissant la confiance des Pakistanais dans la fiabilité américaine.

  Plus généralement, les sanctions peuvent avoir pour effet pervers de renforcer les sociétés étatistes autoritaires. En créant des pénuries, ils permettent aux gouvernements de mieux contrôler la distribution des marchandises. Le danger est à la fois moral, dans la mesure où des innocents sont touchés, et pratique, dans la mesure où des sanctions qui nuisent à la population dans son ensemble peuvent avoir des effets indésirables, notamment renforcer le régime, déclencher une émigration à grande échelle et retarder l’émergence d’une classe moyenne et d’une société civile. Les sanctions intelligentes ou de concepteur sont au mieux une solution partielle. Rassembler les connaissances nécessaires sur les actifs, puis les déplacer assez rapidement pour les geler, peut souvent s’avérer impossible.

• Les sanctions peuvent être coûteuses pour les entreprises, les agriculteurs et les travailleurs américains. On a tendance à négliger ou à sous-estimer le coût direct des sanctions, peut-être parce que leurs coûts n’apparaissent pas dans les tableaux budgétaires du gouvernement américain. Les sanctions affectent cependant l’économie en réduisant les revenus des entreprises et des particuliers américains. De plus, même ce coût est difficile à mesurer car il doit refléter non seulement les ventes perdues, mais également les opportunités perdues. Les sanctions coûtent des milliards de dollars par an aux entreprises américaines en pertes de ventes et de retour sur investissement — et coûtent leur emploi à des milliers de travailleurs.

• Les sanctions ont tendance à être plus faciles à introduire qu’à lever. Il est presque toujours plus difficile de changer le statu quo que de le poursuivre. Il est souvent difficile, voire impossible, de parvenir à un consensus en vue de l’annulation d’une sanction, même s’il y a eu des progrès sur le sujet de préoccupation, s’il a été démontré que la sanction était irréfléchie ou contre-productive, ou si d’autres intérêts peuvent en pâtir. Cela deviendra probablement le cas de l’Inde et du Pakistan, où les États-Unis. les sanctions introduites à la suite des essais nucléaires de mai 1998 vont contrecarrer les tentatives d’influencer leur comportement dans ce domaine ou dans d’autres. Le cas de la Bosnie est un exemple frappant du danger de blocage des sanctions, car l’incapacité de modifier ou de lever les sanctions de l’ONU qui bloquaient le soutien militaire à tous les protagonistes de la guerre de Bosnie a joué en défaveur de la partie bosniaque la plus faible.

• La fatigue des sanctions tend à s’installer avec le temps et la conformité internationale tend à diminuer. Inévitablement, la question qui a conduit à l’introduction de sanctions perd son impact émotionnel. Les préoccupations concernant l’impact humanitaire des sanctions affaiblissent également la détermination. Dans le même temps, le pays cible a le temps de s’adapter. Le fait de contourner les sanctions, la substitution des importations et toute amélioration du niveau de vie due à l’adaptation rendent les sanctions supportables. Tous ces facteurs ont érodé l’impact des sanctions contre l’Irak, la Libye et Cuba.

Une nouvelle approche

La conclusion est claire:Trop souvent, les coûts économiques, humanitaires et de politique étrangère des sanctions américaines l’emportent largement sur tous les avantages. Qu’est-ce qui, alors, pourrait et devrait être fait?

Voici quelques lignes directrices pour éclairer la politique américaine:

• Les sanctions économiques sont un instrument sérieux de politique étrangère et ne doivent être utilisées qu’après une réflexion non moins rigoureuse que ce qui précéderait une intervention militaire. Les avantages probables d’une sanction particulière pour la politique étrangère des États-Unis devraient être supérieurs aux coûts anticipés pour le gouvernement américain et l’économie américaine. De plus, la relation entre la façon dont la sanction est susceptible d’affecter les États-Unis. les intérêts devraient se comparer favorablement aux conséquences probables de toutes les autres politiques, y compris l’intervention militaire, l’action secrète, la diplomatie publique et privée, l’offre d’incitations ou le fait de ne rien faire.

  Un corollaire de ce qui précède n’est pas moins important: les sanctions générales ne doivent pas être utilisées comme un outil expressif d’une manière qui ne se justifie pas par une comptabilité minutieuse des coûts et avantages probables. Encore une fois, les sanctions sont une affaire sérieuse. Les sanctions sont une forme d’intervention. Selon la façon dont ils sont utilisés, ils peuvent causer de grands dommages à des personnes innocentes — ainsi qu’aux entreprises américaines, aux travailleurs et aux États-Unis. intérêts de politique étrangère. En outre, les sanctions peuvent réduire l’effet de levier des États-Unis. L’élimination de l’éducation, de la formation et de l’aide aux militaires étrangers, mandatée par le Congrès pour exprimer leur mécontentement envers le Pakistan et l’Indonésie, a réduit l’influence des États-Unis avec une puissante circonscription dans ces deux pays. La politique étrangère n’est pas une thérapie, et son but n’est pas de se sentir bien mais de faire le bien. Il en va de même pour les sanctions.

• Le soutien multilatéral aux sanctions économiques devrait normalement constituer une condition préalable à leur utilisation par les États-Unis. Un tel soutien n’a pas besoin d’être simultané, mais il devrait être tout sauf certain et susceptible de suivre avec peu de retard. Les sanctions unilatérales devraient être évitées, sauf dans les circonstances où les États-Unis se trouvent dans une situation unique pour tirer un effet de levier basé sur la relation économique avec la cible. Il ne s’agit pas tant d’une affirmation normative que d’une affirmation pragmatique, fondée sur les preuves accablantes que les sanctions unilatérales ne donnent que peu de résultats.

• Les sanctions secondaires ne sont pas un moyen souhaitable d’apporter un soutien multilatéral aux sanctions. Instituer des sanctions contre ceux qui ne se conforment pas aux sanctions en cause est l’aveu d’un échec diplomatique à convaincre. C’est aussi une réponse coûteuse. Les coûts pour la politique étrangère des États-Unis, y compris l’état des relations avec les principaux partenaires et les efforts des États-Unis pour construire une OMC efficace, l’emportent presque toujours sur les avantages potentiels de contraindre des amis à adhérer aux sanctions.

• Les sanctions économiques devraient se concentrer sur les responsables du comportement incriminé ou sur la pénalisation des pays du domaine qui ont stimulé les sanctions en premier lieu. Une réponse ciblée permet d’éviter de mettre en péril d’autres intérêts et l’ensemble de la relation bilatérale avec la cible sur un domaine de désaccord; cause moins de dommages collatéraux aux innocents; et rend moins difficile l’obtention d’un soutien multinational. Les sanctions visant à endiguer la prolifération des armes de destruction massive en sont un excellent exemple. En cas de transgressions, les États-Unis devraient imposer toute sanction à l’entreprise étrangère impliquée ou, si le gouvernement est à blâmer, interrompre la coopération technologique ou le commerce dans ce domaine. Un corollaire est que les sanctions politiques doivent être utilisées avec parcimonie, voire pas du tout. Nous devons résister à la tentation de rompre les relations diplomatiques ou d’annuler des réunions de haut niveau. De telles interactions offrent aux responsables américains l’occasion de faire valoir leurs arguments auprès des gouvernements et du public et d’aider les États-Unis autant ou plus que la partie ciblée.

• Les sanctions ne doivent pas être utilisées pour prendre en otage des relations bilatérales majeures ou complexes sur une seule question ou un ensemble de préoccupations. C’est particulièrement le cas d’un pays comme la Chine, où les États-Unis doivent concilier des intérêts tels que le maintien de la stabilité en Asie du Sud et dans la péninsule coréenne, le découragement de tout soutien aux armes de destruction massive ou aux programmes de missiles balistiques d’États voyous, la gestion de la situation entre Taiwan et la Chine et la promotion du commerce, de la réforme du marché et des droits de l’homme. Un argument presque identique pourrait être avancé sur la sagesse d’appliquer de larges sanctions contre la Russie ou l’Inde en raison de leurs transgressions dans un domaine. L’alternative aux sanctions larges dans de tels cas est soit d’adopter des sanctions étroites qui sont pertinentes pour la question en question, soit de se tourner vers d’autres outils politiques.

• Les exceptions humanitaires devraient être incluses dans toute sanction globale. Les innocents ne doivent pas souffrir plus que ce qui est absolument nécessaire. L’inclusion d’une exception qui permet à une cible d’importer des aliments et des médicaments devrait également faciliter l’obtention d’un soutien national et international.

• Les décideurs politiques doivent préparer et envoyer au Congrès une déclaration de politique avant ou peu de temps après la mise en place d’une sanction. Ces déclarations devraient indiquer clairement le but de la sanction; l’autorité juridique et/ ou politique requise; l’impact attendu sur la cible, y compris d’éventuelles mesures de rétorsion; les conséquences humanitaires probables et les mesures visant à les minimiser; les coûts attendus pour les États-Unis; les perspectives d’application de la sanction; le degré de soutien ou d’opposition international pouvant être anticipé; et une stratégie de sortie, c’est-à-dire, les critères de levée de la sanction. (Pour ne citer qu’un exemple, la législation de 1994 qui a conduit à des sanctions en 1998 contre l’Inde ne contient aucune feuille de route sur la manière dont les sanctions pourraient être réduites ou levées.) En outre, les décideurs devraient expliquer pourquoi une sanction particulière a été choisie par opposition à d’autres sanctions ou à d’autres outils politiques.

• Toutes les sanctions inscrites dans la législation devraient prévoir une discrétion présidentielle sous la forme d’un pouvoir de dérogation. La discrétion permettrait au président de suspendre ou de mettre fin à une sanction s’il jugeait qu’il était dans l’intérêt de la sécurité nationale de le faire. Une telle latitude est nécessaire pour que les relations ne deviennent pas l’otage d’un seul intérêt et pour que l’exécutif dispose de la souplesse nécessaire pour étudier si l’introduction d’incitations limitées peut entraîner la fin souhaitée de la politique. Les dérogations (exercées en mai 1998) aux lois appelant à des sanctions secondaires contre les entreprises non américaines faisant des affaires avec l’Iran, la Libye et Cuba ont eu un effet salutaire sur la politique étrangère des États-Unis, bien qu’elles n’aient rien fait pour les États-Unis. les entreprises sont toujours empêchées d’opérer dans ces pays par les sanctions primaires. L’absence de dérogations est susceptible de hanter la politique américaine à l’égard de l’Inde et du Pakistan. Les sanctions rendront plus difficile l’influence des futures décisions indiennes et pakistanaises concernant le déploiement ou même l’utilisation d’armes nucléaires — et pourraient contribuer à l’instabilité à l’intérieur du Pakistan, érodant ainsi le contrôle sur ces armes.

• Le gouvernement fédéral devrait contester le droit des États et des municipalités d’instituer des sanctions économiques contre les entreprises et les particuliers opérant sur leur territoire. La Constitution ne règle peut-être pas la lutte entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sur le pouvoir des affaires étrangères, mais elle limite la lutte au pouvoir fédéral. Les États et les municipalités qui adoptent des lois sélectives sur les achats qui interdisent aux organismes publics d’acheter des biens et des services à des entreprises faisant des affaires dans ou avec des pays cibles particuliers dépassent leurs limites. L’administration Clinton devrait unir ses forces avec les représentants du monde des affaires qui ont intenté une action en justice pour enjoindre au Massachusetts d’appliquer sa loi qui interdirait effectivement à l’État de faire des affaires avec des entreprises actives au Myanmar.

• États-Unis les capacités de renseignement doivent être réorientées pour répondre aux exigences créées par la politique de sanctions. La capacité de concevoir et de mettre en œuvre des sanctions intelligentes nécessitera des exigences de collecte extraordinaires. Mais la demande d’un meilleur soutien du renseignement de la politique de sanctions implique également une analyse. Une unité devrait être créée pour préparer des prévisions de l’impact probable des sanctions sur l’État cible et d’autres. Les analystes pourraient aider à identifier les vulnérabilités particulières des États ou des dirigeants cibles, examiner les réactions probables de la cible et de tiers et surveiller l’impact d’une sanction au fil du temps.

• Toute sanction doit faire l’objet d’une étude d’impact annuelle. Une telle déclaration, qui sera préparée par le pouvoir exécutif et soumise sous une forme non classifiée au Congrès, devrait fournir beaucoup plus d’informations et d’analyses que les documents pro forma rédigés pour justifier de nombreuses sanctions actuelles. Il devrait inclure une évaluation de la mesure dans laquelle la sanction a servi ses objectifs; l’impact économique, politique et / ou militaire sur la cible; tout effet humanitaire; les réactions du pays cible; le degré de conformité internationale et de non-conformité; et les coûts financiers pour les entreprises américaines, les travailleurs et le gouvernement américain.

Sortir de la boîte à outils

Il n’y a pas de solution rapide au problème des sanctions. L’adoption d’une législation dans le sens de la Loi sur la réforme des sanctions visant à renforcer le commerce, la sécurité et les droits de la personne proposée introduirait un examen plus approfondi des sanctions avant et après leur introduction. Un plus grand activisme exécutif et une plus grande discrétion aideraient également. On peut reprocher à l’administration Clinton de ne pas avoir mis son veto aux lois appelant à des sanctions secondaires et de s’être empressée de mettre en œuvre les sanctions déclenchées par les essais nucléaires de l’Inde et du Pakistan.

Cela dit, le défi va au-delà de l’amélioration des sanctions, ce qui aura tendance à les rendre plus étroites et moins unilatérales. La question la plus fondamentale est celle de la sélection de l’outil de politique étrangère le plus approprié pour faire face à un défi particulier. Les sanctions de toute sorte doivent être mises en balance avec les coûts et les avantages probables d’une action militaire, de programmes secrets et de la diplomatie publique et privée.

Parfois, il vaudra mieux utiliser la force militaire. Ce fut la leçon de la Tempête du désert et de la Bosnie – et peut encore se révéler être la leçon du Kosovo. Cuba mérite également d’être considérée dans ce contexte. Plutôt que de durcir les sanctions (ce qui a accru la misère du peuple cubain) et d’accompagner l’introduction par le Congrès de sanctions secondaires contre les États-Unis. alliés, l’administration Clinton aurait peut-être été plus sage de lancer une salve de missiles de croisière pour éliminer les MIG qui ont abattu l’avion non armé piloté par les exilés cubains. Plus largement, on peut affirmer que les dollars américains, les touristes et les idées constituent une menace plus grande pour Fidel Castro et le communisme à Cuba que l’embargo.

Dans d’autres cas, les sanctions ciblées semblent attrayantes. Une réponse plus appropriée aux essais nucléaires de l’Inde et du Pakistan aurait consisté en des contrôles à l’exportation conçus pour ralentir le développement et le déploiement de missiles et de bombes nucléaires. Avec Haïti, des sanctions étroites visant les dirigeants illégitimes n’auraient pas déclenché l’exode humain qui a poussé l’Administration à une intervention armée qui aurait pu s’avérer extrêmement coûteuse. Les divergences avec la Chine et la Russie sur leurs exportations de technologies et d’armes seraient mieux réglées par des sanctions étroites. Cela dit, les sanctions ne seront pas en mesure de porter tout le fardeau de la politique de non-prolifération, et des outils politiques allant des attaques préventives contre des installations d’État voyous aux défenses plus robustes devront être envisagés.

La principale alternative aux sanctions économiques, cependant, est mieux décrite comme un engagement conditionnel, c’est-à-dire un mélange de sanctions étroites et d’interactions politiques et économiques limitées et conditionnées à des changements de comportement précis. Un ensemble d’incitations liées à des actions spécifiques a aidé à gérer les ambitions nucléaires de la Corée du Nord. Il pourrait également s’avérer efficace avec l’Iran sous sa nouvelle direction et aider l’Inde et le Pakistan à gérer leur impasse nucléaire.

Ce que ces exemples montrent clairement, c’est qu’il n’existe aucun outil toujours préférable aux sanctions, pas plus que les sanctions elles-mêmes n’offrent une réponse universelle. Une approche universelle de la politique étrangère est vouée à l’échec. Mais la tendance n’est pas moins claire. Bien qu’il y ait des cas dans lesquels les sanctions peuvent aider, seules ou plus probablement en conjonction avec d’autres outils, l’histoire récente suggère fortement que le potentiel des sanctions pour contribuer à la politique étrangère américaine sera modeste — et qu’en demander plus que cela promet d’être contre-productif.