ekonomiska sanktioner används alltmer för att främja hela skalan av amerikanska utrikespolitiska mål. Ändå visar sig alltför ofta sanktioner vara lite mer än uttryck för amerikanska preferenser som skadar amerikanska ekonomiska intressen utan att ändra målets beteende till det bättre. Som regel måste sanktionerna vara mindre ensidiga och mer inriktade på det aktuella problemet. Kongressen och den verkställande filialen måste införa mycket strängare övervakning av sanktioner, både innan de antas och regelbundet därefter, för att säkerställa att de förväntade fördelarna uppväger sannolika kostnader och att sanktioner åstadkommer mer än alternativa utrikespolitiska verktyg.

Policy BRIEF # 34

den utbredda användningen av ekonomiska sanktioner utgör en av paradoxerna i samtida amerikansk utrikespolitik. Sanktioner kritiseras ofta, till och med hånade. Samtidigt blir ekonomiska sanktioner snabbt det politiska verktyget för USA i världen efter det kalla kriget. USA upprätthåller nu ekonomiska sanktioner mot dussintals länder; sanktionerna är verkligen så populära att de införs av många stater och kommuner. Det som är kritiskt är dessutom inte bara hur ofta ekonomiska sanktioner används utan deras växande betydelse för USA: s utrikespolitik.sanktioner-definierade som mestadels ekonomiska men också politiska och militära påföljder införda för att förändra politiskt och / eller militärt beteende—används av USA för att motverka spridningen av massförstörelsevapen och ballistiska missiler, stärka mänskliga rättigheter, avsluta terrorism, motverka narkotikahandel, motverka väpnad aggression, främja marknadstillträde, skydda miljön och ersätta regeringar.

för att uppnå utrikespolitiska ändamål har sanktioner formen av vapenembargon, minskningar av utländskt bistånd och avbrott, export-och importbegränsningar, frysning av tillgångar, tullhöjningar, återkallelse av handelsstatus för mest gynnade nation (MFN), negativa röster i internationella finansinstitut, återkallande av diplomatiska förbindelser, visumförnekningar, avbokning av flygförbindelser och förbud mot kredit, Finansiering och investeringar.

vad förklarar denna popularitet? Sanktioner kan erbjuda vad som verkar vara ett proportionellt svar på en utmaning där de intressen som står på spel är mindre än viktiga. Dessutom är sanktioner ett sätt att signalera officiell missnöje med ett visst beteende. De kan tjäna syftet att stärka ett engagemang för en beteendemässig norm, såsom respekt för mänskliga rättigheter eller motstånd mot spridning. Amerikansk motvilja mot att använda militär styrka är en annan motivation. Sanktioner ger ett synligt och billigare alternativ till militär intervention och att inte göra någonting. Mediernas större räckvidd är ännu en förklaring. CNN-effekten kan öka synligheten av problem i ett annat land och stimulera en önskan från amerikanernas sida att svara. Den ökade styrkan i enskilda valkretsar i amerikansk politik är också en faktor. Små, organiserade, fokuserade grupper—ofta agerar genom kongressen-kan ha en inverkan långt bortom deras faktiska styrka, särskilt när det inte finns någon lika fokuserad utjämningskraft.

posten

ett antal slutsatser kan dras från den senaste amerikanska användningen av ekonomiska sanktioner för utrikespolitiska ändamål:

• enbart sanktioner kommer sannolikt inte att uppnå önskade resultat om målen är stora eller tiden är kort. Sanktioner—även när omfattande och åtnjuter nästan universellt internationellt stöd i nästan sex månader-misslyckades med att få Saddam Hussein att dra sig ur Kuwait. Till slut tog det Operation Desert Storm. Andra sanktioner har också minskat. Den iranska regimen fortsätter att stödja terrorism, motsätta sig fredsprocessen i Mellanöstern och fortsätta med sitt kärnvapenprogram. Fidel Castro är fortfarande på plats ovanpå ett i stort sett auktoritärt politiskt och ekonomiskt system. Indien och Pakistan avskräcktes inte från att testa kärnvapen genom hotet om drakoniska påföljder. Libyen har vägrat att producera de två personer som anklagats för förstörelsen av Pan Am 103. Sanktioner kunde inte övertyga Haitis junta att hedra resultatet av ett val. De kunde inte heller avskräcka Serbien och andra att avbryta sin militära aggression. Och Kina fortsätter att exportera känslig teknik till utvalda länder och förblir ett samhälle där mänskliga rättigheter kränks.ändå kan sanktioner ibland uppnå (eller bidra till att uppnå) olika utrikespolitiska mål som sträcker sig från det blygsamma till det ganska betydande. Sanktioner som infördes i efterdyningarna av Gulfkriget ökade Irakiens efterlevnad av resolutioner som krävde fullständig eliminering av dess massförstörelsevapen och minskade Iraks förmåga att importera vapen. I före detta Jugoslavien var sanktioner en faktor som bidrog till Serbiens beslut att acceptera Dayton-avtalet i augusti 1995. Kina verkar ha visat viss återhållsamhet när det gäller export av kärnkraftsdelar och ballistiska missildelar eller tekniker.

• ensidiga sanktioner är sällan effektiva. I en global ekonomi tenderar ensidiga sanktioner att medföra större kostnader för amerikanska företag än på målet, som vanligtvis kan hitta alternativa försörjningskällor och finansiering.

• sekundära sanktioner kan göra saken värre. Att försöka tvinga andra att ansluta sig till en sanktionsinsats genom att hota sekundära sanktioner mot tredje part som inte vill sanktionera målet kan orsaka allvarlig skada för en mängd olika USA. utrikespolitiska intressen. Detta är vad som hände när sanktioner infördes mot utländska företag som bryter mot villkoren i amerikansk lagstiftning som påverkar Kuba, Iran och Libyen. Detta hot kan ha haft en viss avskräckande effekt på vissa individers vilja att ingå förbjudna affärsaktiviteter, men till priset av ökande antiamerikanska känslor, stimulerande utmaningar inom Världshandelsorganisationen och dra uppmärksamhet bort från det provocerande beteendet hos målregeringarna.

• sanktioner är trubbiga instrument som ofta ger oavsiktliga och oönskade konsekvenser. Sanktioner ökade den ekonomiska nöd på Haiti och utlöste en farlig och dyr utvandring av människor från Haiti till USA. I före detta Jugoslavien försvagade vapenembargot den bosniska (muslimska) sidan med tanke på att Bosniens serber och kroater hade större butiker med militära leveranser och större tillgång till ytterligare leveranser från externa källor. Militära sanktioner mot Pakistan ökade sitt beroende av ett kärnvapenalternativ, både för att sanktionerna avbröt Islamabads tillgång till amerikanska vapen och genom att försämra Pakistans förtroende för Amerikansk tillförlitlighet.mer allmänt kan sanktioner ha den Perversa effekten av att stärka auktoritära, statistiska samhällen. Genom att skapa brist gör de det möjligt för regeringar att bättre kontrollera distributionen av varor. Faran är både moralisk, genom att oskyldiga påverkas, såväl som praktiskt, genom att sanktioner som skadar befolkningen i stort kan medföra oönskade effekter som inkluderar att stärka regimen, utlösa storskalig utvandring och fördröja uppkomsten av en medelklass och det civila samhället. Smarta eller designer sanktioner är i bästa fall en partiell lösning. Att samla in nödvändig kunskap om tillgångar och sedan flytta tillräckligt snabbt för att frysa dem kan ofta vara omöjligt.

• sanktioner kan vara dyra för amerikanska företag, bönder och arbetare. Det finns en tendens att förbise eller underskatta de direkta kostnaderna för sanktioner, kanske för att deras kostnader inte dyker upp i amerikanska statsbudgettabeller. Sanktioner påverkar dock ekonomin genom att minska intäkterna från amerikanska företag och privatpersoner. Dessutom är även denna kostnad svår att mäta eftersom den måste återspegla inte bara förlorad försäljning utan också förverkade möjligheter. Sanktioner kostar amerikanska företag miljarder dollar per år i förlorad försäljning och avkastning på investeringar—och kostar tusentals arbetare sina jobb.

• sanktioner tenderar att vara lättare att införa än att lyfta. Det är nästan alltid svårare att ändra status quo än att fortsätta med det. Det är ofta svårt eller omöjligt att bygga upp ett samförstånd för att upphäva en sanktion, även om det har gjorts vissa framsteg i frågan om oro, om sanktionen har visat sig vara feckless eller kontraproduktiv, eller om andra intressen kan visa sig lida som ett resultat. Detta kommer sannolikt att bli fallet med Indien och Pakistan, där USA. sanktioner som infördes i kölvattnet av kärnvapenproven i maj 1998 kommer att hindra försök att påverka deras beteende på detta eller andra områden. Bosnien-fallet innebär ett kraftfullt exempel på faran att låsa in sanktioner, eftersom oförmågan att ändra eller upphäva FN-sanktioner som blockerade militärt stöd till alla huvudpersoner i bosniska kriget fungerade till nackdel för den svagare Bosniska sidan.

• Sanktionströtthet tenderar att lösa sig över tiden och internationell efterlevnad tenderar att minska. Oundvikligen förlorar frågan som ledde till att sanktioner infördes sin känslomässiga inverkan. Oron över sanktionernas humanitära effekter försvagar också beslutet. Samtidigt har mållandet tid att anpassa sig. Att arbeta kring sanktioner, importersättning och eventuell förbättring av levnadsstandarden på grund av anpassning gör alla sanktioner uthärdliga. Alla dessa faktorer har urholkat effekterna av sanktioner mot Irak, Libyen och Kuba.

en ny strategi

slutsatsen är tydlig: alltför ofta uppväger de ekonomiska, humanitära och utrikespolitiska kostnaderna för amerikanska sanktioner alla fördelar. Vad kan och bör göras då?

Här är några riktlinjer för att informera USA: s politik:

• ekonomiska sanktioner är ett allvarligt instrument för utrikespolitiken och bör endast användas efter övervägande inte mindre rigorös än vad som skulle föregå militär intervention. De sannolika fördelarna med en särskild sanktion för USA: s utrikespolitik bör vara större än de förväntade kostnaderna för den amerikanska regeringen och den amerikanska ekonomin. Dessutom förhållandet mellan hur sanktionen sannolikt kommer att påverka USA. intressen bör jämföras med de sannolika konsekvenserna av all annan politik, inklusive militärt ingripande, hemlig handling, offentlig och privat diplomati, incitament eller ingenting.en följd av ovanstående är inte mindre viktig: breda sanktioner bör inte användas som ett uttryckligt verktyg på ett sätt som inte motiveras av en noggrann redovisning av sannolika kostnader och fördelar. Återigen är sanktioner allvarliga affärer. Sanktioner är en form av intervention. Beroende på hur de används kan de orsaka stora skador på oskyldiga människor—såväl som amerikanska företag, arbetare och USA. utrikespolitiska intressen. Dessutom kan sanktioner minska USA: s hävstångseffekt. Eliminering av utbildning, utbildning och hjälp till utländska militärer, mandat av kongressen för att uttrycka missnöje med Pakistan och Indonesien, minskade USA: s inflytande med en kraftfull valkrets i båda dessa länder. Utrikespolitik är inte Terapi, och dess syfte är inte att må bra utan att göra gott. Detsamma gäller för sanktioner.

• multilateralt stöd för ekonomiska sanktioner bör normalt utgöra en förutsättning för att USA ska kunna använda dem. Sådant stöd behöver inte vara samtidigt, men det borde vara allt utom säkert och sannolikt att följa med liten fördröjning. Ensidiga sanktioner bör undvikas utom under de omständigheter där Förenta Staterna befinner sig i en unik situation för att få hävstångseffekt baserat på det ekonomiska förhållandet till målet. Detta är inte så mycket ett normativt påstående som en pragmatisk, baserat på det överväldigande beviset att ensidiga sanktioner uppnår lite.

• sekundära sanktioner är inte ett önskvärt sätt att åstadkomma multilateralt stöd för sanktioner. Att införa sanktioner mot dem som inte följer sanktionerna i fråga är ett erkännande av ett diplomatiskt misslyckande att övertyga. Det är också ett dyrt svar. Kostnaderna för USA: s utrikespolitik, inklusive förhållandena med stora partner och USA: s ansträngningar att bygga en effektiv WTO, överväger nästan alltid de potentiella fördelarna med att tvinga vänner att ansluta sig till sanktioner.

• ekonomiska sanktioner bör fokusera på de ansvariga för det kränkande beteendet eller på att straffa länder i riket som stimulerade sanktioner i första hand. Ett fokuserat svar hjälper till att undvika att äventyra andra intressen och hela det bilaterala förhållandet med målet över ett område av oenighet; orsakar mindre säkerhetsskador på oskyldiga; och gör det mindre svårt att få multinationellt stöd. Sanktioner som syftar till att hejda spridningen av massförstörelsevapen är ett utmärkt exempel. Om det finns överträdelser bör Förenta Staterna rikta alla sanktioner mot det utländska företaget som är inblandat eller, om regeringen är skyldig, bör avbryta tekniskt samarbete eller handel på detta område. En följd är att politiska sanktioner bör användas sparsamt om alls. Vi bör motstå frestelsen att bryta diplomatiska förbindelser eller avbryta möten på hög nivå. Sådana interaktioner ger möjligheter för amerikanska tjänstemän att göra sitt fall till regeringar och publik och hjälpa Usa lika mycket eller mer som den riktade parten.

• sanktioner bör inte användas för att hålla stora eller komplexa bilaterala relationer gisslan till en enda fråga eller uppsättning problem. Detta är särskilt fallet med ett land som Kina, där USA måste balansera intressen som inkluderar att upprätthålla stabilitet i Sydasien och på Koreahalvön, avskräcka allt stöd för massförstörelsevapen eller ballistiska missilprogram från oseriösa stater, hantera Taiwan-Kina-situationen och främja handel, marknadsreform och mänskliga rättigheter. Ett nästan identiskt argument kan göras om visdomen att tillämpa breda sanktioner mot Ryssland eller Indien på grund av deras överträdelser i ett rike. Alternativet till breda sanktioner i sådana fall är antingen att anta smala sanktioner som är tyska i den aktuella frågan eller att vända sig till andra politiska verktyg.

• humanitära undantag bör ingå som en del av alla omfattande sanktioner. Oskyldiga bör inte tvingas lida mer än vad som är absolut nödvändigt. Att inkludera ett undantag som gör det möjligt för ett mål att importera mat och medicin bör också göra det lättare att få inhemskt och internationellt stöd.

• Policymakers bör förbereda och skicka till kongressen ett policyuttalande före eller strax efter att en sanktion har införts. Sådana uttalanden bör vara tydliga med syftet med sanktionen, den nödvändiga rättsliga och / eller politiska myndigheten, den förväntade effekten på målet, inklusive eventuella vedergällningssteg, de troliga humanitära konsekvenserna och åtgärderna för att minimera dem, de förväntade kostnaderna för Förenta Staterna, utsikterna för att verkställa sanktionen, graden av internationellt stöd eller motstånd som kan förväntas och en exitstrategi, dvs., kriterierna för att upphäva sanktionen. (För att bara nämna ett exempel saknar 1994 års lagstiftning som ledde till sanktioner 1998 mot Indien någon färdplan för hur sanktionerna kan minskas eller upphävas.) Dessutom bör beslutsfattare förklara varför en viss sanktion valdes i motsats till andra sanktioner eller andra politiska verktyg.

• alla sanktioner inbäddade i lagstiftningen bör föreskriva presidentens diskretion i form av en avstående myndighet. Diskretion skulle göra det möjligt för presidenten att avbryta eller säga upp en sanktion om han bedömde att det var i nationell säkerhets intresse att göra det. Sådan latitud behövs om relationer inte ska bli gisslan för ett intresse och om verkställande direktören ska ha den flexibilitet som behövs för att undersöka om införandet av begränsade incitament kan leda till ett önskat politiskt slut. Undantag (utövade i maj 1998) i lagar som krävde sekundära sanktioner mot icke-amerikanska företag som gjorde affärer med Iran, Libyen och Kuba hade en hälsosam effekt på USA: s utrikespolitik, även om de inte gjorde något för USA. företagen hindrade fortfarande från att verka i dessa länder genom de primära sanktionerna. Frånvaron av undantag kommer sannolikt att hemsöka USA: s politik mot Indien och Pakistan. Sanktioner kommer att göra det svårare att påverka framtida indiska och pakistanska beslut som involverar utplacering eller till och med användning av kärnvapen—och kan bidra till instabilitet i Pakistan och därmed utplåna kontrollen över dessa vapen.

• den federala regeringen bör utmana staternas och kommunernas rätt att införa ekonomiska sanktioner mot företag och individer som är verksamma inom deras jurisdiktion. Konstitutionen får inte lösa kampen mellan de verkställande och lagstiftande grenarna över utrikesmakten, men den begränsar kampen till den federala filialen. De stater och kommuner som antar selektiva inköpslagar som förbjuder offentliga myndigheter att köpa varor och tjänster från företag som gör affärer i eller med särskilda målländer överskrider sina gränser. Clinton-administrationen bör gå samman med de företrädare för näringslivet som har lämnat in en kostym för att ålägga Massachusetts att verkställa sin lag som effektivt skulle förbjuda staten att göra affärer med företag som är aktiva i Myanmar.

• USA. underrättelseförmågan måste omorienteras för att möta de krav som skapas av sanktionspolitiken. Möjligheten att utforma och genomföra smarta sanktioner kräver extraordinära insamlingskrav. Men efterfrågan på bättre underrättelsestöd för sanktionspolitiken innebär också analys. En enhet bör inrättas för att förbereda förutsägelser om sanktionernas sannolika inverkan på målstaten och andra. Analytiker kan hjälpa till att identifiera särskilda sårbarheter hos målstater eller ledare, undersöka troliga reaktioner från målet och tredje part och övervaka effekterna av en sanktion över tiden.

• varje sanktion bör bli föremål för en årlig konsekvensanalys. Ett sådant uttalande, som ska utarbetas av den verkställande filialen och lämnas in i oklassificerad form till kongressen, borde ge mycket mer information och analys än proforma-dokumenten skrivna för att motivera många nuvarande sanktioner. Den bör innehålla en bedömning av i vilken utsträckning sanktionen har tjänat sina syften; den ekonomiska, politiska och/eller militära inverkan på målet; eventuella humanitära effekter; mållandets reaktioner; graden av internationell efterlevnad och bristande efterlevnad; och de ekonomiska kostnaderna för amerikanska företag, arbetstagare och den amerikanska regeringen.

Tänk utanför rutan (verktyg)

det finns ingen snabb lösning på sanktionsproblemet. Genom att anta lagstiftning i linje med den föreslagna reformen av handels -, säkerhets-och Människorättssanktionerna skulle det införas en större granskning av sanktionerna före och efter införandet. Större verkställande aktivism och diskretion skulle också hjälpa. Clinton-administrationen kan klandras för att den inte har veto mot lagar som kräver sekundära sanktioner och för att den har bråttom att genomföra sanktioner som utlöses av Indiens och Pakistans kärnvapenprov.

detta sagt, utmaningen går utöver att förbättra sanktionerna, något som tenderar att göra dem smalare och mindre ensidiga. Den mer grundläggande frågan är ett av valet av det mest lämpliga utrikespolitiska verktyget för att hantera en viss utmaning. Sanktioner av något slag måste vägas mot de sannolika kostnaderna och fördelarna med militär handling, hemliga program och både offentlig och privat diplomati.

Ibland är det bättre att använda militär styrka. Detta var lärdomen om Ökenstorm och Bosnien—och kan ändå visa sig vara lärdomen om Kosovo. Kuba är också värt att överväga i detta sammanhang. Snarare än att skärpa sanktionerna (vilket ökade det kubanska Folks elände) och gå med på kongressens införande av sekundära sanktioner mot USA. allierade, Clinton-administrationen kan ha varit klokare att starta en kryssningsmissilsalvo för att ta ut MIGs som sköt ner det obeväpnade planet som flög av kubanska exiler. Mer allmänt kan man hävda att amerikanska dollar, turister och ideer utgör ett större hot mot Fidel Castro och kommunism på Kuba än embargot.

i andra fall verkar fokuserade sanktioner attraktiva. Ett mer lämpligt svar på Indiens och Pakistans kärnvapenprov skulle ha varit exportkontroller utformade för att bromsa utveckling och utplacering av missiler och kärnvapen. Med Haiti skulle smala sanktioner riktade mot det olagliga ledarskapet inte ha utlöst den mänskliga exodus som pressade administrationen till ett väpnat ingripande som kunde ha visat sig vara extremt kostsamt. Skillnader med Kina och Ryssland över deras teknik-och vapenexport skulle bäst hanteras av smala sanktioner. Detta sagt, sanktioner kommer inte att kunna bära hela bördan på icke-spridningspolitiken, och politiska verktyg som sträcker sig från förebyggande attacker mot oseriösa statliga anläggningar till mer robusta försvar måste övervägas.

det huvudsakliga alternativet till ekonomiska sanktioner beskrivs dock bäst som villkorligt engagemang, dvs en blandning av smala sanktioner och politiska och ekonomiska interaktioner som är begränsade och villkorade av specificerade beteendeförändringar. Ett paket med incitament knutna till specifika åtgärder har hjälpt till att hantera Nordkoreas kärnenergiambitioner. Det kan också visa sig vara effektivt med Iran under sitt nya ledarskap och hjälpa Indien och Pakistan att hantera sin kärnvapenstopp.

vad dessa exempel klargör är att det inte finns något verktyg som alltid är att föredra framför sanktioner, mer än sanktioner själva erbjuder ett universellt svar. En one-size-fits-all strategi för utrikespolitiken är skyldig att misslyckas. Men trenden är inte mindre tydlig. Även om det kommer att finnas de fall där sanktioner kan hjälpa, antingen ensamma eller mer sannolikt i samband med andra verktyg, tyder den senaste historien starkt på att sanktionernas potential att bidra till amerikansk utrikespolitik kommer att vara blygsam—och att fråga mer av dem än det lovar att vara kontraproduktivt.