sancțiunile economice sunt din ce în ce utilizate pentru a promova întreaga gamă de obiective de politică externă americană. Cu toate acestea, de prea multe ori sancțiunile se dovedesc a fi puțin mai mult decât expresii ale preferințelor SUA care afectează interesele economice americane fără a schimba comportamentul țintei în bine. De regulă, sancțiunile trebuie să fie mai puțin unilaterale și mai concentrate asupra problemei la îndemână. Congresul și executivul trebuie să instituie o supraveghere mult mai riguroasă a sancțiunilor, atât înainte de adoptarea lor, cât și în mod regulat după aceea, pentru a se asigura că beneficiile așteptate depășesc costurile probabile și că sancțiunile realizează mai mult decât instrumente alternative de politică externă.

POLICY BRIEF #34

utilizarea pe scară largă a sancțiunilor economice constituie unul dintre paradoxurile politicii externe americane contemporane. Sancțiunile sunt adesea criticate, chiar ridiculizate. În același timp, sancțiunile economice devin rapid instrumentul politic ales pentru Statele Unite în lumea post-război rece. Statele Unite mențin acum sancțiuni economice împotriva a zeci de țări; într-adevăr, sancțiunile sunt atât de populare încât sunt introduse de multe state și municipalități. În plus, ceea ce este esențial nu este doar frecvența cu care sunt utilizate sancțiunile economice, ci importanța lor crescândă pentru politica externă a SUA.sancțiunile-definite în principal ca sancțiuni economice, dar și politice și militare introduse pentru a modifica comportamentul politic și/sau militar—sunt folosite de Statele Unite pentru a descuraja proliferarea armelor de distrugere în masă și a rachetelor balistice, pentru a susține drepturile omului, pentru a pune capăt terorismului, pentru a contracara traficul de droguri, pentru a descuraja agresiunea armată, pentru a promova accesul pe piață, pentru a proteja mediul și pentru a înlocui guvernele.pentru a îndeplini scopurile politicii externe, sancțiunile iau forma embargourilor asupra armelor, reducerilor și reducerilor asistenței externe, limitărilor la export și import, înghețării activelor, creșterii tarifelor, revocării statutului comercial al națiunii celei mai favorizate (MFN), voturilor negative în instituțiile financiare internaționale, retragerii relațiilor diplomatice, refuzurilor vizelor, anulării legăturilor aeriene și interdicțiilor privind Creditul, finanțarea și investițiile.

ce explică această popularitate? Sancțiunile pot oferi ceea ce pare a fi un răspuns proporțional la o provocare în care interesele în joc sunt mai puțin decât vitale. În plus, sancțiunile sunt o modalitate de a semnala nemulțumirea oficială cu un anumit comportament. Ele pot servi scopului de a consolida angajamentul față de o normă comportamentală, cum ar fi respectarea drepturilor omului sau opoziția față de proliferare. Reticența americană de a folosi forța militară este o altă motivație. Sancțiunile oferă o alternativă vizibilă și mai puțin costisitoare la intervenția militară și la a nu face nimic. Acoperirea mai mare a mass-media este încă o altă explicație. Efectul CNN poate crește vizibilitatea problemelor dintr-o altă țară și poate stimula dorința americanilor de a răspunde. Puterea sporită a circumscripțiilor cu o singură problemă în politica americană este, de asemenea, un factor. Grupurile mici, organizate și concentrate-care acționează adesea prin Congres-pot avea un impact mult peste puterea lor reală, mai ales atunci când nu există o forță compensatorie la fel de concentrată.

înregistrarea

o serie de concluzii pot fi trase din utilizarea recentă Americană a sancțiunilor economice în scopuri de politică externă:

• este puțin probabil ca sancțiunile să obțină rezultatele dorite dacă obiectivele sunt mari sau timpul este scurt. Sancțiunile-chiar și atunci când sunt cuprinzătoare și se bucură de sprijin internațional aproape universal timp de aproape șase luni—nu au reușit să-l determine pe Saddam Hussein să se retragă din Kuweit. În cele din urmă, a fost nevoie de Operațiunea Desert Storm. Alte sancțiuni au scăzut, de asemenea, scurt. Regimul Iranian continuă să sprijine terorismul, să se opună procesului de pace din Orientul Mijlociu și să continue programul său de arme nucleare. Fidel Castro este încă în vârful unui sistem politic și economic în mare parte autoritar. India și Pakistanul nu au fost descurajate să testeze armele nucleare prin amenințarea unor sancțiuni draconice. Libia a refuzat să producă cele două persoane acuzate de distrugerea Pan Am 103. Sancțiunile nu au putut convinge junta din Haiti să onoreze rezultatele alegerilor. Nici nu au putut descuraja Serbia și alții să-și anuleze agresiunea militară. Și China continuă să exporte tehnologii sensibile în anumite țări și rămâne o societate în care drepturile omului sunt încălcate.

• Cu toate acestea, sancțiunile pot uneori să atingă (sau să contribuie la realizarea) diferitelor obiective de politică externă, de la cele modeste la cele destul de semnificative. Sancțiunile introduse în urma războiului din Golf au sporit conformitatea irakiană cu rezoluțiile care solicită eliminarea completă a armelor sale de distrugere în masă și au diminuat capacitatea Irakului de a importa arme. În fosta Iugoslavie, sancțiunile au fost un factor care a contribuit la decizia Serbiei de a accepta acordul de la Dayton în August 1995. China pare să fi arătat o anumită reținere în exportul de componente sau Tehnologii Nucleare și de rachete balistice.

• sancțiunile unilaterale sunt rareori eficiente. Într-o economie globală, sancțiunile unilaterale tind să impună costuri mai mari firmelor americane decât pe țintă, care pot găsi de obicei surse de aprovizionare și finanțare înlocuitoare.

• sancțiunile secundare pot înrăutăți lucrurile. Încercarea de a-i obliga pe alții să se alăture unui efort de sancționare prin amenințarea unor sancțiuni secundare împotriva terților care nu doresc să sancționeze ținta poate provoca vătămări grave unei varietăți de SUA. interesele politicii externe. Acest lucru s-a întâmplat atunci când au fost introduse sancțiuni împotriva firmelor de peste mări care au încălcat termenii legislației americane care afectează Cuba, Iran și Libia. Această amenințare ar fi putut avea un efect descurajator asupra dorinței anumitor persoane de a intra în activități comerciale interzise, dar cu prețul creșterii sentimentului anti-American, stimulând provocările din cadrul Organizației Mondiale a Comerțului și îndepărtând atenția de comportamentul provocator al guvernelor țintă.

• sancțiunile sunt instrumente contondente care produc adesea consecințe neintenționate și nedorite. Sancțiunile au sporit suferința economică asupra Haiti, declanșând un exod periculos și costisitor de oameni din Haiti în Statele Unite. În fosta Iugoslavie, embargoul asupra armelor a slăbit partea Bosniacă (musulmană), având în vedere faptul că sârbii și croații din Bosnia aveau magazine mai mari de provizii militare și acces mai mare la provizii suplimentare din surse externe. Sancțiunile militare împotriva Pakistanului și-au sporit dependența de o opțiune nucleară, atât pentru că sancțiunile au întrerupt accesul Islamabadului la armamentul american, cât și prin slăbirea încrederii pakistaneze în fiabilitatea Americană.în general, sancțiunile pot avea efectul Pervers de a susține societățile autoritare, etatiste. Prin crearea deficitului, acestea permit guvernelor să controleze mai bine distribuția bunurilor. Pericolul este atât moral, prin faptul că sunt afectați nevinovații, cât și practic, prin faptul că sancțiunile care dăunează populației în general pot produce efecte nedorite care includ consolidarea regimului, declanșarea emigrării pe scară largă și întârzierea apariției unei clase de mijloc și a societății civile. Sancțiunile inteligente sau de designer sunt în cel mai bun caz o soluție parțială. Colectarea cunoștințelor necesare despre active și apoi deplasarea suficient de rapidă pentru a le îngheța, se poate dovedi adesea imposibilă.

• sancțiunile pot fi costisitoare pentru afacerile, fermierii și lucrătorii americani. Există tendința de a trece cu vederea sau subestima costul direct al sancțiunilor, poate pentru că costurile lor nu apar în tabelele bugetului guvernului SUA. Cu toate acestea, sancțiunile afectează economia prin reducerea veniturilor companiilor și persoanelor fizice din SUA. Mai mult, chiar și acest cost este dificil de măsurat, deoarece trebuie să reflecte nu doar vânzările pierdute, ci și oportunitățile pierdute. Sancțiunile costă companiile americane miliarde de dolari pe an în vânzări pierdute și randamente ale investițiilor—și costă multe mii de lucrători locurile lor de muncă.

• sancțiunile tind să fie mai ușor de introdus decât de ridicat. Este aproape întotdeauna mai dificil să schimbi status quo-ul decât să continui cu acesta. Este adesea dificil sau imposibil să se construiască un consens pentru anularea unei sancțiuni, chiar dacă s-au înregistrat unele progrese în materie de îngrijorare, dacă sancțiunea s-a dovedit a fi inutilă sau contraproductivă sau dacă se poate demonstra că alte interese suferă ca urmare. Acest lucru este probabil să devină cazul cu India și Pakistan, unde SUA. sancțiunile introduse în urma testelor nucleare din mai 1998 vor împiedica încercările de a influența comportamentul lor în acest domeniu sau în alte domenii. Cazul Bosniei implică un exemplu puternic al pericolului de blocare a sancțiunilor, deoarece incapacitatea de a modifica sau ridica sancțiunile ONU care au blocat sprijinul militar pentru toți protagoniștii războiului bosniac a lucrat în dezavantajul părții bosniace mai slabe.

• oboseala sancțiunilor tinde să se stabilească în timp, iar conformitatea internațională tinde să se diminueze. Inevitabil, problema care a dus la introducerea sancțiunilor își pierde impactul emoțional. Preocupările legate de impactul umanitar al sancțiunilor slăbesc, de asemenea, hotărârea. În același timp, țara țintă are timp să se adapteze. Lucrul în jurul sancțiunilor, substituirea importurilor și orice îmbunătățire a nivelului de trai datorită adaptării fac ca sancțiunile să fie suportabile. Toți acești factori au erodat impactul sancțiunilor împotriva Irakului, Libiei și Cubei.

o nouă abordare

concluzia este clară: prea des, costurile economice, umanitare și de politică externă ale sancțiunilor SUA depășesc cu mult orice beneficii. Ce ar putea și ar trebui făcut?

iată câteva linii directoare pentru a informa politica SUA:

• sancțiunile economice sunt un instrument serios al politicii externe și ar trebui utilizate numai după o analiză nu mai puțin riguroasă decât ceea ce ar preceda intervenția militară. Beneficiile probabile ale unei anumite sancțiuni pentru politica externă a SUA ar trebui să fie mai mari decât costurile anticipate pentru Guvernul SUA și economia americană. Mai mult, relația dintre modul în care sancțiunea ar putea afecta SUA. interesele ar trebui să se compare favorabil cu consecințele probabile ale tuturor celorlalte politici, inclusiv intervenția militară, acțiunea sub acoperire, diplomația publică și privată, oferirea de stimulente sau nefăcând nimic.un corolar al celor de mai sus nu este mai puțin important: sancțiunile generale nu ar trebui utilizate ca un instrument expresiv într-un mod care nu este justificat de o contabilitate atentă a costurilor și beneficiilor probabile. Din nou, sancțiunile sunt afaceri serioase. Sancțiunile sunt o formă de intervenție. În funcție de modul în care sunt utilizate, acestea pot provoca daune mari oamenilor nevinovați—precum și afacerilor americane, lucrătorilor și SUA. interesele politicii externe. În plus, sancțiunile pot reduce efectul de levier al SUA. Eliminarea educației, formării și ajutorului pentru militarii străini, mandatat de Congres să-și exprime nemulțumirea față de Pakistan și Indonezia, a redus influența SUA cu o circumscripție electorală puternică în ambele țări. Politica externă nu este terapie, iar scopul ei nu este să se simtă bine, ci să facă bine. Același lucru este valabil și pentru sancțiuni.

• sprijinul Multilateral pentru sancțiunile economice ar trebui să constituie, în mod normal, o condiție prealabilă pentru utilizarea lor de către Statele Unite. Un astfel de sprijin nu trebuie să fie simultan, dar ar trebui să fie sigur și probabil să urmeze cu puțină întârziere. Sancțiunile unilaterale ar trebui evitate, cu excepția cazurilor în care Statele Unite se află într-o situație unică de a obține un efect de levier bazat pe relația economică cu obiectivul. Aceasta nu este atât o afirmație normativă, cât una pragmatică, bazată pe dovezile copleșitoare că sancțiunile unilaterale realizează puțin.

• sancțiunile secundare nu sunt un mijloc dezirabil de a genera sprijin multilateral pentru sancțiuni. Instituirea de sancțiuni împotriva celor care nu respectă sancțiunile în cauză este o recunoaștere a unui eșec diplomatic de a convinge. Este, de asemenea, un răspuns scump. Costurile pentru politica externă a SUA, inclusiv starea relațiilor cu partenerii majori și eforturile SUA de a construi o OMC eficientă, depășesc aproape întotdeauna beneficiile potențiale ale constrângerii prietenilor să se alăture sancțiunilor.

• sancțiunile economice ar trebui să se concentreze asupra celor responsabili de comportamentul ofensator sau asupra sancționării țărilor din domeniul care au stimulat sancțiunile în primul rând. Un răspuns concentrat ajută la evitarea periclitării altor interese și a întregii relații bilaterale cu ținta într-o zonă de dezacord; provoacă mai puține daune colaterale inocenților; și face mai puțin dificilă obținerea sprijinului multinațional. Sancțiunile menite să oprească proliferarea armelor de distrugere în masă sunt un prim exemplu. În cazul în care există încălcări, Statele Unite ar trebui să direcționeze orice sancțiune împotriva firmei străine implicate sau, dacă guvernul este de vină, ar trebui să întrerupă cooperarea tehnologică sau comerțul în acest domeniu. Un corolar este că sancțiunile politice ar trebui folosite cu moderație, dacă este cazul. Ar trebui să rezistăm tentației de a rupe relațiile diplomatice sau de a anula întâlnirile la nivel înalt. Astfel de interacțiuni oferă oportunități oficialilor americani de a-și prezenta cazul guvernelor și publicului și de a ajuta Statele Unite la fel de mult sau mai mult ca partea vizată.

• sancțiunile nu ar trebui folosite pentru a ține ostatic relațiile bilaterale majore sau complexe la o singură problemă sau un set de preocupări. Acesta este în special cazul unei țări precum China, unde Statele Unite trebuie să echilibreze interesele care includ menținerea stabilității în Asia de Sud și în Peninsula Coreeană, descurajarea oricărui sprijin pentru armele de distrugere în masă sau programele de rachete balistice ale Statelor necinstite, gestionarea situației Taiwan-China și promovarea comerțului, reforma pieței și drepturile omului. Un argument aproape identic ar putea fi făcut cu privire la înțelepciunea aplicării sancțiunilor largi împotriva Rusiei sau Indiei din cauza încălcărilor lor într-un singur domeniu. Alternativa la sancțiunile generale în astfel de cazuri este fie adoptarea unor sancțiuni restrânse care sunt relevante pentru problema în cauză, fie recurgerea la alte instrumente de politică.

• excepțiile umanitare ar trebui incluse ca parte a oricăror sancțiuni cuprinzătoare. Inocenții nu ar trebui să sufere mai mult decât este absolut necesar. Includerea unei excepții care permite unui obiectiv să importe alimente și medicamente ar trebui, de asemenea, să faciliteze acordarea de sprijin intern și internațional.

• factorii de decizie politică ar trebui să pregătească și să trimită Congresului o declarație de politică înainte sau imediat după aplicarea unei sancțiuni. Astfel de declarații ar trebui să fie clare cu privire la scopul sancțiunii; autoritatea juridică și/sau politică necesară; impactul preconizat asupra obiectivului, inclusiv posibile măsuri de represalii; consecințele umanitare probabile și măsurile de minimizare a acestora; costurile preconizate pentru Statele Unite; perspectivele de aplicare a sancțiunii; gradul de sprijin internațional sau opoziție care poate fi anticipat; și o strategie de ieșire, adică., criteriile de ridicare a sancțiunii. (Pentru a cita doar un exemplu, legislația din 1994 care a condus la sancțiuni în 1998 împotriva Indiei nu are nicio foaie de parcurs pentru modul în care sancțiunile ar putea fi reduse sau ridicate. În plus, factorii de decizie politică ar trebui să explice de ce a fost selectată o anumită sancțiune, spre deosebire de alte sancțiuni sau alte instrumente de politică.

• toate sancțiunile încorporate în legislație ar trebui să prevadă discreția prezidențială sub forma unei autorități de renunțare. Discreția ar permite președintelui să suspende sau să rezilieze o sancțiune dacă ar considera că este în interesul securității naționale să facă acest lucru. O astfel de latitudine este necesară pentru ca relațiile să nu devină ostatice unui interes și pentru ca executivul să aibă flexibilitatea necesară pentru a explora dacă introducerea stimulentelor limitate poate aduce un scop politic dorit. Derogările (exercitate în mai 1998) în legile care solicită sancțiuni secundare împotriva firmelor non-americane care fac afaceri cu Iranul, Libia și Cuba au avut un efect salutar asupra politicii externe a SUA, deși nu au făcut nimic pentru SUA. firmele încă împiedicate să opereze în aceste țări prin sancțiunile primare. Absența derogărilor este probabil să bântuie politica SUA față de India și Pakistan. Sancțiunile vor face mai dificilă influențarea viitoarelor decizii indiene și pakistaneze care implică desfășurarea sau chiar utilizarea armelor nucleare—și ar putea contribui la instabilitatea din interiorul Pakistanului, erodând astfel controlul asupra acestor arme.guvernul federal ar trebui să conteste dreptul statelor și municipalităților de a institui sancțiuni economice împotriva companiilor și persoanelor fizice care operează în jurisdicția lor. Constituția nu poate soluționa lupta dintre ramurile executive și legislative asupra puterii Afacerilor Externe, dar limitează lupta la ramura federală. Acele state și municipalități care adoptă legi selective de cumpărare care interzic agențiilor publice să cumpere bunuri și servicii de la companii care fac afaceri în sau cu anumite țări țintă își depășesc limitele. Administrația Clinton ar trebui să-și unească forțele cu acei reprezentanți ai comunității de afaceri care au intentat un proces pentru a impune statului Massachusetts să aplice legea Sa care ar interzice efectiv statului să facă afaceri cu companii active în Myanmar.

• U. S. capacitățile de informații trebuie reorientate pentru a răspunde cerințelor create de politica de sancțiuni. Capacitatea de a proiecta și implementa sancțiuni inteligente va necesita cerințe extraordinare de colectare. Dar cererea pentru un sprijin mai bun de informații a politicii de sancțiuni implică, de asemenea, o analiză. Ar trebui înființată o unitate pentru a pregăti previziuni privind impactul probabil al sancțiunilor asupra statului țintă și a altora. Analiștii ar putea ajuta la identificarea anumitor vulnerabilități ale Statelor țintă sau ale liderilor, la examinarea reacțiilor probabile ale țintei și ale terților și la monitorizarea impactului unei sancțiuni în timp.

• orice sancțiune ar trebui să facă obiectul unei declarații anuale de impact. O astfel de declarație, care urmează să fie pregătită de puterea executivă și prezentată Congresului într-o formă neclasificată, ar trebui să ofere mult mai mult în modul de informare și analiză decât documentele pro forma scrise pentru a justifica multe sancțiuni actuale. Acesta ar trebui să includă o evaluare a măsurii în care sancțiunea și-a îndeplinit scopurile; impactul economic, politic și / sau militar asupra obiectivului; orice efect umanitar; reacțiile țării țintă; gradul de conformitate internațională și neconformitate; și costurile financiare pentru întreprinderile, lucrătorii și Guvernul SUA.

gândire în afara caseta (instrument)

nu există nici o soluție rapidă la problema sancțiunilor. Adoptarea legislației în conformitate cu propunerea de îmbunătățire a Comerțului, a securității și a Legii privind reforma sancțiunilor pentru Drepturile Omului ar introduce un control mai mare al sancțiunilor înainte și după introducerea lor. O mai mare activism executiv și discreție ar ajuta, de asemenea. Administrația Clinton poate fi acuzată pentru eșecul său de a Veta legile care solicită sancțiuni secundare și pentru graba sa în implementarea sancțiunilor declanșate de testele nucleare ale Indiei și Pakistanului.aceasta a spus, provocarea merge dincolo de îmbunătățirea sancțiunilor, ceva care va tinde să le facă mai restrânse și mai puțin unilaterale. Întrebarea fundamentală este una dintre selectarea celui mai adecvat instrument de politică externă pentru a face față unei anumite provocări. Sancțiunile de orice fel trebuie să fie puse în balanță cu costurile și beneficiile probabile ale acțiunilor militare, ale programelor sub acoperire și ale diplomației publice și private.

uneori va fi mai bine să folosești forța militară. Aceasta a fost lecția furtunii deșertului și a Bosniei—și s-ar putea dovedi totuși a fi lecția Kosovo. Cuba merită, de asemenea, luată în considerare în acest context. Mai degrabă decât să înăsprească sancțiunile (care au sporit mizeria poporului cubanez) și să meargă împreună cu introducerea de către Congres a unor sancțiuni secundare împotriva SUA. aliați, administrația Clinton ar fi putut fi mai înțeleaptă să lanseze o salvă de rachete de croazieră pentru a scoate Mig-urile care au doborât avionul neînarmat zburat de exilații Cubanezi. Mai larg, se poate argumenta că dolarii americani, turiștii și ideile constituie o amenințare mai mare pentru Fidel Castro și comunismul din Cuba decât embargoul.

în alte cazuri, sancțiunile concentrate par atractive. Un răspuns mai adecvat la testele nucleare ale Indiei și Pakistanului ar fi fost controalele exporturilor menite să încetinească dezvoltarea și desfășurarea rachetelor și a bombelor nucleare. Cu Haiti, sancțiunile înguste care vizează conducerea nelegitimă nu ar fi declanșat exodul uman care a presat Administrația într-o intervenție armată care s-ar fi putut dovedi extrem de costisitoare. Diferențele cu China și Rusia în ceea ce privește exporturile de tehnologie și arme ar fi cel mai bine rezolvate prin sancțiuni restrânse. Acestea fiind spuse, sancțiunile nu vor putea suporta întreaga povară asupra politicii de neproliferare și vor trebui luate în considerare instrumente de politică, de la atacuri preventive asupra instalațiilor de stat necinstite până la apărări mai robuste.cu toate acestea, principala alternativă la sancțiunile economice este cel mai bine descrisă ca angajament condiționat, adică un amestec de sancțiuni înguste și interacțiuni Politice și economice care sunt limitate și condiționate de schimbări comportamentale specificate. Un pachet de stimulente legate de acțiuni specifice a ajutat la gestionarea ambițiilor nucleare ale Coreei de Nord. De asemenea, s-ar putea dovedi eficient cu Iranul sub noua sa conducere și ar putea ajuta India și Pakistanul să-și gestioneze impasul nuclear.

aceste exemple clarifică faptul că nu există niciun instrument care să fie întotdeauna preferabil sancțiunilor, mai mult decât sancțiunile în sine oferă un răspuns universal. O abordare universală a politicii externe va eșua. Dar tendința nu este mai puțin clară. Deși vor exista acele cazuri în care sancțiunile pot ajuta, fie singure, fie mai probabil în combinație cu alte instrumente, istoria recentă sugerează cu tărie că potențialul sancțiunilor de a contribui la politica externă americană va fi modest—și că solicitarea mai multor dintre ele promite să fie contraproductivă.