Las sanciones económicas se utilizan cada vez más para promover toda la gama de objetivos de la política exterior estadounidense. Sin embargo, con demasiada frecuencia las sanciones resultan ser poco más que expresiones de preferencias estadounidenses que perjudican los intereses económicos estadounidenses sin cambiar el comportamiento del objetivo para mejor. Por regla general, las sanciones deben ser menos unilaterales y centrarse más en el problema en cuestión. El Congreso y el poder ejecutivo deben instituir una supervisión mucho más rigurosa de las sanciones, tanto antes de adoptarlas como con regularidad a partir de entonces, para garantizar que los beneficios esperados superen los costos probables y que las sanciones logren algo más que instrumentos alternativos de política exterior.

POLICY BRIEF #34

El uso generalizado de sanciones económicas constituye una de las paradojas de la política exterior estadounidense contemporánea. Las sanciones son frecuentemente criticadas, e incluso ridiculizadas. Al mismo tiempo, las sanciones económicas se están convirtiendo rápidamente en el instrumento de política preferido por los Estados Unidos en el mundo posterior a la guerra fría. Los Estados Unidos ahora mantienen sanciones económicas contra docenas de países; de hecho, las sanciones son tan populares que están siendo introducidas por muchos estados y municipios. Lo que es crítico, además, no es solo la frecuencia con la que se usan las sanciones económicas, sino su creciente importancia para la política exterior de Estados Unidos.

Las sanciones-definidas principalmente como sanciones económicas, pero también políticas y militares introducidas para alterar el comportamiento político y / o militar—son empleadas por los Estados Unidos para desalentar la proliferación de armas de destrucción masiva y misiles balísticos, reforzar los derechos humanos, poner fin al terrorismo, frustrar el tráfico de drogas, desalentar la agresión armada, promover el acceso al mercado, proteger el medio ambiente y reemplazar a los gobiernos.

Para lograr los fines de la política exterior, las sanciones adoptan la forma de embargos de armas, reducciones y cortes de asistencia extranjera, limitaciones de exportación e importación, congelación de activos, aumentos arancelarios, revocación de la condición de nación más favorecida (NMF), votos negativos en las instituciones financieras internacionales, retiro de relaciones diplomáticas, denegación de visados, cancelación de enlaces aéreos y prohibiciones de crédito, financiación e inversión.

¿Qué explica esta popularidad? Las sanciones pueden ofrecer lo que parece ser una respuesta proporcional a un desafío en el que los intereses en juego no son vitales. Además, las sanciones son una forma de señalar el descontento oficial con un determinado comportamiento. Pueden servir para reforzar el compromiso con una norma de comportamiento, como el respeto de los derechos humanos o la oposición a la proliferación. La renuencia estadounidense a usar la fuerza militar es otra motivación. Las sanciones constituyen una alternativa visible y menos costosa a la intervención militar y a no hacer nada. El mayor alcance de los medios de comunicación es otra explicación. El efecto CNN puede aumentar la visibilidad de los problemas en otro país y estimular el deseo de los estadounidenses de responder. El aumento de la fuerza de las circunscripciones de un solo tema en la política estadounidense también es un factor. Los grupos pequeños, organizados y enfocados, a menudo actuando a través del Congreso, pueden tener un impacto mucho más allá de su fuerza real, especialmente cuando no existe una fuerza compensatoria igualmente enfocada.

El registro

Se pueden extraer una serie de conclusiones del uso reciente por parte de los Estados Unidos de sanciones económicas con fines de política exterior:

• Es poco probable que las sanciones por sí solas logren los resultados deseados si los objetivos son grandes o el tiempo es corto. Las sanciones, incluso cuando eran amplias y gozaban de un respaldo internacional casi universal durante casi seis meses, no lograron que Saddam Hussein se retirara de Kuwait. Al final, tomó la Operación Tormenta del Desierto. Otras sanciones también se han quedado cortas. El régimen iraní sigue apoyando el terrorismo, oponiéndose al proceso de paz de Oriente Medio y sigue adelante con su programa de armas nucleares. Fidel Castro sigue en la cima de un sistema político y económico en gran medida autoritario. La India y el Pakistán no se vieron disuadidos de realizar ensayos de armas nucleares por la amenaza de sanciones draconianas. Libia se ha negado a presentar a las dos personas acusadas de la destrucción de Pan Am 103. Las sanciones no pudieron persuadir a la junta de Haití de honrar los resultados de una elección. Tampoco pudieron disuadir a Serbia y a otros de que suspendieran su agresión militar. Además, China sigue exportando tecnologías sensibles a determinados países y sigue siendo una sociedad en la que se violan los derechos humanos.

• Sin embargo, en ocasiones las sanciones pueden lograr (o ayudar a lograr) varios objetivos de política exterior que van desde los modestos hasta los bastante significativos. Las sanciones introducidas a raíz de la Guerra del Golfo aumentaron el cumplimiento por el Iraq de las resoluciones en que se pedía la eliminación completa de sus armas de destrucción en masa y disminuyeron la capacidad del Iraq para importar armas. En la ex Yugoslavia, las sanciones fueron un factor que contribuyó a la decisión de Serbia de aceptar el acuerdo de Dayton en agosto de 1995. China parece haber mostrado cierta moderación en la exportación de piezas o tecnologías nucleares y de misiles balísticos.

• las sanciones Unilaterales rara vez son efectivas. En una economía mundial, las sanciones unilaterales tienden a imponer mayores costos a las empresas estadounidenses que a las empresas objetivo, que por lo general pueden encontrar fuentes de suministro y financiación alternativas.

• Las sanciones secundarias pueden empeorar las cosas. Tratar de obligar a otros a unirse a un esfuerzo de sanciones amenazando con sanciones secundarias contra terceros que no estén dispuestos a sancionar al objetivo puede causar un daño grave a una variedad de Estados Unidos. intereses de política exterior. Esto es lo que sucedió cuando se introdujeron sanciones contra empresas extranjeras que violaron los términos de la legislación estadounidense que afectaban a Cuba, Irán y Libia. Esta amenaza puede haber tenido algún efecto disuasorio en la voluntad de ciertas personas de emprender actividades comerciales prohibidas, pero al precio de aumentar el sentimiento antiamericano, estimular los desafíos dentro de la Organización Mundial del Comercio y desviar la atención del comportamiento provocador de los gobiernos objetivo.

• Las sanciones son instrumentos contundentes que a menudo producen consecuencias no deseadas e indeseables. Las sanciones aumentaron la angustia económica en Haití, desencadenando un éxodo peligroso y costoso de personas de Haití a los Estados Unidos. En la ex Yugoslavia, el embargo de armas debilitó a la parte bosnia (musulmana), dado que los serbios y croatas de Bosnia tenían mayores reservas de suministros militares y un mayor acceso a suministros adicionales de fuentes externas. Las sanciones militares contra Pakistán aumentaron su dependencia de una opción nuclear, tanto porque las sanciones cortaron el acceso de Islamabad al armamento estadounidense como porque debilitaron la confianza pakistaní en la fiabilidad estadounidense.

  En términos más generales, las sanciones pueden tener el efecto perverso de reforzar las sociedades autoritarias y estatistas. Al crear escasez, permiten a los gobiernos controlar mejor la distribución de los bienes. El peligro es tanto moral, en el sentido de que se ven afectados inocentes, como práctico, en el sentido de que las sanciones que perjudican a la población en general pueden producir efectos no deseados que incluyen reforzar el régimen, desencadenar una emigración a gran escala y retrasar el surgimiento de una clase media y una sociedad civil. Sanciones inteligentes o de diseño son, en el mejor de los casos, una solución parcial. Reunir los conocimientos necesarios sobre los activos, y luego actuar con la rapidez suficiente para congelarlos, a menudo puede resultar imposible.

• Las sanciones pueden ser costosas para las empresas, los agricultores y los trabajadores estadounidenses. Existe una tendencia a pasar por alto o subestimar el costo directo de las sanciones, tal vez porque sus costos no aparecen en las tablas presupuestarias del gobierno de los Estados Unidos. Sin embargo, las sanciones afectan a la economía al reducir los ingresos de las empresas e individuos estadounidenses. Además, incluso este costo es difícil de medir porque debe reflejar no solo las ventas perdidas, sino también las oportunidades perdidas. Las sanciones cuestan a las empresas estadounidenses miles de millones de dólares al año en ventas perdidas y rendimientos de la inversión—y cuestan a muchos miles de trabajadores sus puestos de trabajo.

• las Sanciones tienden a ser más fáciles de introducir de levante. Casi siempre es más difícil cambiar el statu quo que continuar con él. A menudo es difícil o imposible construir un consenso para revocar una sanción, incluso si no ha habido algunos avances en la materia de preocupación, si la sanción ha sido demostrado ser incompetentes o contraproducentes, o si otros intereses puede ser demostrado a sufrir como resultado. Es probable que este sea el caso de India y Pakistán, donde Estados Unidos las sanciones introducidas a raíz de los ensayos nucleares de mayo de 1998 frustrarán los intentos de influir en su comportamiento en esta u otras esferas. El caso de Bosnia es un poderoso ejemplo del peligro de imponer sanciones, ya que la incapacidad de enmendar o levantar las sanciones de la ONU que bloqueaban el apoyo militar a todos los protagonistas de la guerra de Bosnia perjudicó a la parte bosnia más débil.

• La fatiga de las sanciones tiende a asentarse con el tiempo y el cumplimiento internacional tiende a disminuir. Inevitablemente, la cuestión que llevó a la introducción de sanciones pierde su impacto emocional. Las preocupaciones por las consecuencias humanitarias de las sanciones también debilitan la determinación. Al mismo tiempo, el país objetivo tiene tiempo para adaptarse. El trabajo en torno a las sanciones, la sustitución de importaciones y cualquier mejora de los niveles de vida debido a la adaptación hacen que las sanciones sean soportables. Todos estos factores han erosionado el impacto de las sanciones contra Irak, Libia y Cuba.

Un nuevo enfoque

La conclusión es clara: Con demasiada frecuencia, los costos económicos, humanitarios y de política exterior de las sanciones de los Estados Unidos superan con creces cualquier beneficio. ¿Qué, entonces, se puede y se debe hacer?

Aquí hay algunas pautas para informar la política de los Estados Unidos:

• Las sanciones económicas son un instrumento serio de política exterior y deben emplearse solo después de una consideración no menos rigurosa que la que precedería a la intervención militar. Los beneficios probables de una sanción particular para la política exterior de los Estados Unidos deberían ser mayores que los costos anticipados para el gobierno de los Estados Unidos y la economía estadounidense. Además, la relación entre cómo es probable que la sanción afecte a los EE. los intereses deben compararse favorablemente con las consecuencias probables de todas las demás políticas, incluidas la intervención militar, la acción encubierta, la diplomacia pública y privada, el ofrecimiento de incentivos o la no hacer nada.El corolario de lo anterior no es menos importante: las sanciones amplias no deben utilizarse como instrumento expresivo de una manera que no esté justificada por una contabilidad cuidadosa de los costos y beneficios probables. Una vez más, las sanciones son un asunto serio. Las sanciones son una forma de intervención. Dependiendo de cómo se usen, pueden causar un gran daño a personas inocentes, así como a empresas, trabajadores y estadounidenses. intereses de política exterior. Además, las sanciones pueden reducir el apalancamiento de los Estados Unidos. La eliminación de la educación, el entrenamiento y la ayuda a los militares extranjeros, ordenados por el Congreso para expresar su descontento con Pakistán e Indonesia, redujo la influencia de Estados Unidos con un poderoso electorado en ambos países. La política exterior no es terapia, y su propósito no es sentirse bien, sino hacer el bien. Lo mismo se aplica a las sanciones.

• El apoyo multilateral a las sanciones económicas debería constituir normalmente un requisito previo para su utilización por los Estados Unidos. Ese apoyo no tiene por qué ser simultáneo, pero debe ser casi seguro y es probable que siga con poca demora. Deben evitarse las sanciones unilaterales, salvo en las circunstancias en que los Estados Unidos se encuentren en una situación única para obtener influencia basada en la relación económica con el objetivo. No se trata tanto de una afirmación normativa como de una afirmación pragmática, basada en la abrumadora evidencia de que las sanciones unilaterales logran poco.

• Las sanciones secundarias no son un medio deseable de obtener apoyo multilateral para las sanciones. El establecimiento de sanciones contra quienes no cumplan las sanciones en cuestión es una admisión de una falta de persuasión diplomática. También es una respuesta cara. Los costos para la política exterior de los Estados Unidos, incluido el estado de las relaciones con los principales socios y los esfuerzos de los Estados Unidos para construir una OMC eficaz, casi siempre superan los beneficios potenciales de obligar a los amigos a unirse a las sanciones.

• Las sanciones económicas deben centrarse en los responsables del comportamiento delictivo o en penalizar a los países en el ámbito que estimularon las sanciones en primer lugar. Una respuesta centrada ayuda a evitar poner en peligro otros intereses y toda la relación bilateral con el objetivo en una esfera de desacuerdo; causa menos daños colaterales a inocentes; y hace que sea menos difícil obtener apoyo multinacional. Las sanciones destinadas a detener la proliferación de armas de destrucción en masa son un buen ejemplo. En los casos de transgresiones, los Estados Unidos deberían imponer sanciones a la empresa extranjera involucrada o, si el gobierno es el culpable, deberían cortar la cooperación tecnológica o el comercio en esta esfera. Un corolario es que las sanciones políticas deberían utilizarse con moderación, si es que se utilizan. Debemos resistir la tentación de romper relaciones diplomáticas o cancelar reuniones de alto nivel. Tales interacciones brindan oportunidades para que los funcionarios estadounidenses presenten sus argumentos a los gobiernos y al público y ayuden a los Estados Unidos tanto o más como la parte objetivo.

• Las sanciones no deben utilizarse para mantener relaciones bilaterales importantes o complejas supeditadas a una sola cuestión o a un conjunto de preocupaciones. Este es especialmente el caso de un país como China, donde Estados Unidos tiene que equilibrar intereses que incluyen mantener la estabilidad en el sur de Asia y en la Península de Corea, desalentar cualquier apoyo a los programas de armas de destrucción masiva o misiles balísticos de estados delincuentes, administrar la situación entre Taiwán y China y promover el comercio, la reforma del mercado y los derechos humanos. Se podría hacer un argumento casi idéntico sobre la sabiduría de aplicar sanciones amplias contra Rusia o la India debido a sus transgresiones en un reino. La alternativa a las sanciones amplias en esos casos es adoptar sanciones limitadas que guarden relación con la cuestión de que se trate o recurrir a otros instrumentos de política.

• Las excepciones humanitarias deben incluirse como parte de cualquier sanción general. No se debe hacer sufrir a los inocentes más de lo que es absolutamente necesario. La inclusión de una excepción que permita a un objetivo importar alimentos y medicamentos también debería facilitar la obtención de apoyo nacional e internacional.

• Los legisladores deben preparar y enviar al Congreso una declaración de política antes o poco después de que se aplique una sanción. Tales declaraciones deben ser claras en cuanto al propósito de la sanción; la autoridad jurídica y/o política requerida; el impacto previsto en el objetivo, incluidas las posibles medidas de represalia; las probables consecuencias humanitarias y las medidas para reducirlas al mínimo; los costos previstos para los Estados Unidos; las perspectivas de hacer cumplir la sanción; el grado de apoyo u oposición internacional que se puede prever; y una estrategia de salida, por ejemplo., los criterios para levantar la sanción. (Para citar sólo un ejemplo, la legislación de 1994 que dio lugar a sanciones contra la India en 1998 carece de una hoja de ruta sobre la forma en que se podrían reducir o levantar las sanciones.) Además, los encargados de la formulación de políticas deberían explicar por qué se seleccionó una sanción en particular en lugar de otras sanciones u otros instrumentos de política.

• Todas las sanciones incluidas en la legislación deben prever la discrecionalidad presidencial en forma de autoridad de exención. Discreción le permitiría al Presidente a suspender o cancelar una sanción si juzgaba que era en interés de la seguridad nacional para hacerlo. Esa flexibilidad es necesaria para que las relaciones no se conviertan en rehenes de un solo interés y para que el ejecutivo tenga la flexibilidad necesaria para explorar si la introducción de incentivos limitados puede lograr el objetivo político deseado. Las exenciones (ejercidas en mayo de 1998) en leyes que pedían sanciones secundarias contra empresas no estadounidenses que hacían negocios con Irán, Libia y Cuba tuvieron un efecto saludable en la política exterior de Estados Unidos, aunque no hicieron nada por Estados Unidos. las sanciones primarias siguen impidiendo a las empresas operar en esos países. Es probable que la ausencia de exenciones persiga la política de Estados Unidos hacia India y Pakistán. Las sanciones harán más difícil influir en las decisiones futuras de la India y el Pakistán que impliquen el despliegue o incluso el uso de armas nucleares, y podrían contribuir a la inestabilidad dentro del Pakistán, erosionando así el control sobre esas armas.

• El gobierno federal debe impugnar el derecho de los estados y municipios a instituir sanciones económicas contra empresas e individuos que operen en su jurisdicción. La Constitución no puede resolver la lucha entre los poderes ejecutivo y legislativo sobre el poder de relaciones exteriores, pero limita la lucha al poder federal. Los estados y municipios que están adoptando leyes de compra selectiva que prohíben a los organismos públicos comprar bienes y servicios de empresas que hacen negocios en o con países específicos están excediendo sus límites. La administración Clinton debe unir fuerzas con los representantes de la comunidad empresarial que han presentado una demanda para impedir que Massachusetts aplique su ley que prohibiría efectivamente al Estado hacer negocios con empresas activas en Myanmar.

• estados UNIDOS las capacidades de inteligencia deben reorientarse para satisfacer las demandas creadas por la política de sanciones. La capacidad de diseñar e implementar sanciones inteligentes requerirá requisitos extraordinarios de recaudación. Pero la demanda de un mejor apoyo de inteligencia a la política de sanciones también implica análisis. Una unidad debe ser establecido para preparar las predicciones de la probable repercusión de las sanciones en el estado de destino y otros. Los analistas podrían ayudar a identificar vulnerabilidades particulares de los Estados o dirigentes objeto de sanciones, examinar las reacciones probables del objetivo y de terceros, y supervisar el impacto de una sanción a lo largo del tiempo.

• Cualquier sanción debe ser objeto de una declaración de impacto anual. Tal declaración, que será preparada por el poder ejecutivo y presentada en forma no clasificada al Congreso, debería proporcionar mucho más información y análisis que los documentos pro forma escritos para justificar muchas de las sanciones actuales. Debe incluir una evaluación de la medida en que la sanción ha cumplido sus objetivos; las repercusiones económicas, políticas y/o militares en el objetivo; cualquier efecto humanitario; y las reacciones del país objeto de la sanción.; el grado de cumplimiento e incumplimiento internacional; y los costos financieros para las empresas, los trabajadores y el gobierno de los Estados Unidos.

Pensando fuera de la caja de herramientas

No hay una solución rápida al problema de las sanciones. La aprobación de legislación en consonancia con la propuesta Ley de Reforma de las Sanciones para el Mejoramiento del Comercio, la Seguridad y los Derechos Humanos introduciría un mayor escrutinio de las sanciones antes y después de su introducción. Un mayor activismo ejecutivo y discreción también ayudaría. La administración Clinton puede ser culpada por su incapacidad para vetar leyes que piden sanciones secundarias y por su prisa en implementar sanciones provocadas por las pruebas nucleares de India y Pakistán.

Dicho esto, el desafío va más allá de mejorar las sanciones, algo que tenderá a hacerlas más estrechas y menos unilaterales. La cuestión más fundamental es la de seleccionar el instrumento de política exterior más adecuado para hacer frente a un desafío concreto. Las sanciones de cualquier tipo deben sopesarse contra los probables costos y beneficios de la acción militar, los programas encubiertos y la diplomacia pública y privada.

A veces será mejor usar la fuerza militar. Esta fue la lección de la Tormenta del Desierto y de Bosnia, y aún puede llegar a ser la lección de Kosovo. Cuba también merece ser considerada en este contexto. En lugar de endurecer las sanciones (que aumentaron la miseria del pueblo cubano) y acompañar la introducción por el Congreso de sanciones secundarias contra Estados Unidos. aliados, la Administración Clinton podría haber sido más sabia al lanzar una salva de misiles de crucero para eliminar a los MIG que derribaron el avión desarmado volado por exiliados cubanos. En términos más generales, se puede argumentar que los dólares estadounidenses, los turistas y las ideas constituyen una amenaza mayor para Fidel Castro y el comunismo en Cuba que el embargo.

En otros casos, las sanciones específicas parecen atractivas. Una respuesta más apropiada a los ensayos nucleares de la India y el Pakistán habrían sido los controles de exportación destinados a ralentizar el desarrollo y el despliegue de misiles y bombas nucleares. Con Haití, las sanciones estrechas dirigidas a los dirigentes ilegítimos no habrían desencadenado el éxodo humano que presionó a la Administración a una intervención armada que podría haber resultado extremadamente costosa. Las diferencias con China y Rusia sobre sus exportaciones de tecnología y armas se resolverían mejor con sanciones estrechas. Dicho esto, las sanciones no podrán soportar toda la carga de la política de no proliferación, y será necesario considerar herramientas de política que van desde ataques preventivos contra instalaciones estatales deshonestas hasta defensas más sólidas.

La alternativa principal a las sanciones económicas, sin embargo, se describe mejor como compromiso condicional, es decir, una mezcla de sanciones estrechas e interacciones políticas y económicas limitadas y condicionadas a cambios de comportamiento específicos. Un paquete de incentivos vinculados a acciones específicas ha ayudado a gestionar las ambiciones nucleares de Corea del Norte. También podría resultar eficaz con Irán bajo su nuevo liderazgo y ayudar a India y Pakistán a manejar su enfrentamiento nuclear.

Lo que estos ejemplos dejan en claro es que no hay ningún instrumento que sea siempre preferible a las sanciones, como tampoco las propias sanciones ofrecen una respuesta universal. Un enfoque único para todos en materia de política exterior está condenado al fracaso. Pero la tendencia no es menos clara. Si bien habrá casos en los que las sanciones pueden ayudar, ya sea por sí solas o más probablemente junto con otras herramientas, la historia reciente sugiere firmemente que el potencial de las sanciones para contribuir a la política exterior estadounidense será modesto, y que pedir más de ellas que eso promete ser contraproducente.