økonomiske sanktioner bruges i stigende grad til at fremme hele spektret af amerikanske udenrigspolitiske mål. Alligevel viser alt for ofte sanktioner sig at være lidt mere end udtryk for amerikanske præferencer, der skader amerikanske økonomiske interesser uden at ændre målets adfærd til det bedre. Som regel skal sanktionerne være mindre ensidige og mere fokuserede på det aktuelle problem. Kongressen og den udøvende magt er nødt til at indføre langt strengere tilsyn med sanktioner, både inden vedtagelsen af dem og regelmæssigt derefter, for at sikre, at de forventede fordele opvejer sandsynlige omkostninger, og at sanktioner opnår mere end alternative udenrigspolitiske værktøjer.

POLICY BRIEF #34

den udbredte anvendelse af økonomiske sanktioner udgør et af paradokserne i den moderne amerikanske udenrigspolitik. Sanktioner kritiseres ofte, endda hånet. Samtidig er økonomiske sanktioner hurtigt ved at blive det valgte politiske værktøj for USA i verden efter den kolde krig. USA opretholder nu økonomiske sanktioner mod snesevis af lande; faktisk er sanktioner så populære, at de indføres af mange stater og kommuner. Det, der er kritisk, er desuden ikke kun hyppigheden, hvormed økonomiske sanktioner anvendes, men deres voksende betydning for amerikansk udenrigspolitik.sanktioner-defineret som for det meste økonomiske, men også politiske og militære sanktioner indført for at ændre politisk og/eller militær adfærd—anvendes af USA til at modvirke spredning af masseødelæggelsesvåben og ballistiske missiler, styrke menneskerettighederne, afslutte terrorisme, modvirke narkotikahandel, modvirke væbnet aggression, fremme markedsadgang, beskytte miljøet og erstatte regeringer.for at opnå udenrigspolitiske mål tager sanktionerne form af våbenembargoer, reduktioner og afskæringer af udenlandsk bistand, eksport-og importbegrænsninger, indefrysning af aktiver, toldforhøjelser, tilbagekaldelse af mest begunstigede nation (MFN) handelsstatus, negative stemmer i internationale finansielle institutioner, tilbagetrækning af diplomatiske forbindelser, visumafvisninger, annullering af flyforbindelser og forbud mod kredit, finansiering og investering.

hvad forklarer denne popularitet? Sanktioner kan tilbyde, hvad der synes at være et proportionalt svar på en udfordring, hvor de interesser, der står på spil, er mindre end vitale. Derudover er sanktioner en måde at signalere Officiel utilfredshed med en bestemt adfærd. De kan tjene formålet med at styrke en forpligtelse til en adfærdsnorm, såsom respekt for menneskerettigheder eller modstand mod spredning. Amerikansk modvilje mod at bruge militær magt er en anden motivation. Sanktioner er et synligt og billigere alternativ til militær intervention og til ikke at gøre noget. Mediernes større rækkevidde er endnu en forklaring. CNN-effekten kan øge synligheden af problemer i et andet land og stimulere et ønske fra amerikanernes side om at reagere. Den øgede styrke af valgkredse med et enkelt emne i amerikansk politik er også en faktor. Små, organiserede, fokuserede grupper – ofte handler gennem kongressen-kan have en indflydelse langt ud over deres faktiske styrke, især når der ikke findes nogen lige så fokuseret udligningsstyrke.

rekorden

der kan drages en række konklusioner fra den nylige amerikanske brug af økonomiske sanktioner til udenrigspolitiske formål:

• sanktioner alene er usandsynligt at opnå de ønskede resultater, hvis målene er store eller tiden er kort. Sanktioner—selv når de er omfattende og nyder næsten universel international opbakning i næsten seks måneder-undlod at få Saddam Hussein til at trække sig ud af landet. I sidste ende tog det Operation Desert Storm. Andre sanktioner er også kommet til kort. Det iranske regime fortsætter med at støtte terrorisme, modsætte sig fredsprocessen i Mellemøsten og fortsætte med sit atomvåbenprogram. Fidel Castro er stadig på plads oven på et stort set autoritært politisk og økonomisk system. Indien og Pakistan blev ikke afskrækket fra at teste atomvåben af truslen om drakoniske sanktioner. Libyen har nægtet at producere de to personer, der er anklaget for ødelæggelsen af Pan Am 103. Sanktioner kunne ikke overtale Haitis junta til at ære resultatet af et valg. De kunne heller ikke afholde Serbien og andre til at afbryde deres militære aggression. Og Kina fortsætter med at eksportere følsomme teknologier til udvalgte lande og forbliver et samfund, hvor menneskerettighederne krænkes.

• ikke desto mindre kan sanktioner lejlighedsvis opnå (eller bidrage til at nå) forskellige udenrigspolitiske mål, der spænder fra det beskedne til det ret betydelige. Sanktioner indført i kølvandet på Golfkrigen øgede Iraks overholdelse af resolutioner, der opfordrede til fuldstændig eliminering af dets masseødelæggelsesvåben og mindskede Iraks evne til at importere våben. I det tidligere Jugoslavien var sanktioner en faktor, der bidrog til Serbiens beslutning om at acceptere Dayton-aftalen i August 1995. Kina ser ud til at have vist en vis tilbageholdenhed med at eksportere nukleare og ballistiske missildele eller teknologier.

• ensidige sanktioner er sjældent effektive. I en global økonomi har ensidige sanktioner en tendens til at pålægge amerikanske virksomheder større omkostninger end målet, som normalt kan finde erstatningskilder til forsyning og finansiering.

• sekundære sanktioner kan gøre tingene værre. Forsøg på at tvinge andre til at deltage i en sanktionsindsats ved at true sekundære sanktioner mod tredjeparter, der ikke er villige til at sanktionere målet, kan forårsage alvorlig skade for en række amerikanske. udenrigspolitiske interesser. Dette er, hvad der skete, da der blev indført sanktioner mod oversøiske virksomheder, der overtrådte vilkårene i amerikansk lovgivning, der påvirker Cuba, Iran og Libyen. Denne trussel kan have haft en vis afskrækkende virkning på visse enkeltpersoners vilje til at indgå forbudte forretningsaktiviteter, men til prisen for at øge den antiamerikanske stemning, stimulere udfordringer inden for Verdenshandelsorganisationen og henlede opmærksomheden væk fra måleregeringernes provokerende opførsel.

• sanktioner er stumpe instrumenter, der ofte giver utilsigtede og uønskede konsekvenser. Sanktioner øgede den økonomiske nød mod Haiti og udløste en farlig og dyr udvandring af mennesker fra Haiti til USA. I det tidligere Jugoslavien svækkede våbenembargoen den bosniske (muslimske) side i betragtning af, at Bosniens serbere og kroater havde større lagre af militære forsyninger og større adgang til yderligere forsyninger fra eksterne kilder. Militære sanktioner mod Pakistan øgede sin afhængighed af en nuklear mulighed, både fordi sanktionerne afbrød Islamabads adgang til amerikanske våben og ved at svække Pakistans tillid til Amerikansk pålidelighed.mere generelt kan sanktioner have den perverse virkning af at styrke autoritære, statistiske samfund. Ved at skabe knaphed gør de det muligt for regeringerne bedre at kontrollere distributionen af varer. Faren er både moralsk, idet uskyldige påvirkes såvel som praktisk, idet sanktioner, der skader befolkningen som helhed, kan medføre uønskede virkninger, der inkluderer styrkelse af regimet, udløser storstilet udvandring, og forsinke fremkomsten af en middelklasse og civilsamfund. Smarte eller designer sanktioner er i bedste fald en delvis løsning. Indsamling af den nødvendige viden om aktiver, og derefter flytte hurtigt nok til at fryse dem, kan ofte vise sig umuligt.

• sanktioner kan være dyre for amerikanske virksomheder, landmænd og arbejdere. Der er en tendens til at overse eller undervurdere de direkte omkostninger ved sanktioner, måske fordi deres omkostninger ikke vises i den amerikanske regerings budgettabeller. Sanktioner påvirker dog økonomien ved at reducere indtægterne fra amerikanske virksomheder og enkeltpersoner. Desuden er selv disse omkostninger vanskelige at måle, fordi de ikke blot skal afspejle tabt salg, men også fortabte muligheder. Sanktioner koster amerikanske virksomheder milliarder af dollars om året i tabt salg og investeringsafkast—og koster mange tusinder af arbejdstagere deres job.

• sanktioner har tendens til at være lettere at indføre end at løfte. Det er næsten altid sværere at ændre status end at fortsætte med det. Det er ofte vanskeligt eller umuligt at nå til enighed om at ophæve en sanktion, selv om der er sket visse fremskridt på det pågældende område, hvis sanktionen har vist sig at være ufrugtbar eller kontraproduktiv, eller hvis andre interesser kan påvises at lide som følge heraf. Dette vil sandsynligvis blive tilfældet med Indien og Pakistan, hvor USA. sanktioner indført i kølvandet på maj 1998 atomprøvesprængninger vil frustrere forsøg på at påvirke deres adfærd på dette eller andre områder. Bosnien-sagen indebærer et stærkt eksempel på faren for at låse sanktioner, da manglende evne til at ændre eller ophæve FN-sanktioner, der blokerede militær støtte til alle hovedpersoner i den bosniske krig, fungerede til ulempe for den svagere bosniske side.

• sanktioner træthed har tendens til at slå sig ned over tid, og international overholdelse har tendens til at aftage. Uundgåeligt mister det spørgsmål, der førte til indførelsen af sanktioner, sin følelsesmæssige indvirkning. Bekymringerne over sanktionernes humanitære virkninger svækker også beslutsomheden. Samtidig har mållandet tid til at tilpasse sig. At arbejde omkring sanktioner, importsubstitution og enhver forbedring af levestandarden på grund af tilpasning gør alle sanktioner tålelige. Alle disse faktorer har udhulet virkningen af sanktioner mod Irak, Libyen og Cuba.

en ny tilgang

konklusionen er klar: alt for ofte opvejer de økonomiske, humanitære og udenrigspolitiske omkostninger ved amerikanske sanktioner langt fordelene. Hvad kan og bør der så gøres?

Her er nogle retningslinjer for at informere amerikansk politik:

• økonomiske sanktioner er et seriøst instrument for udenrigspolitik og bør kun anvendes efter overvejelse ikke mindre streng end hvad der ville gå forud for militær intervention. De sandsynlige fordele ved en særlig sanktion til Amerikansk udenrigspolitik bør være større end de forventede omkostninger for den amerikanske regering og den amerikanske økonomi. Desuden er forholdet mellem, hvordan sanktionen sandsynligvis vil påvirke USA. interesser bør sammenlignes positivt med de sandsynlige konsekvenser af alle andre politikker, herunder militær intervention, skjult handling, offentligt og privat diplomati, tilbyde incitamenter eller ikke gøre noget.

  en følge af ovenstående er ikke mindre vigtig: brede sanktioner bør ikke bruges som et ekspressivt værktøj på en måde, der ikke er begrundet i en omhyggelig bogføring af sandsynlige omkostninger og fordele. Igen er sanktioner alvorlig forretning. Sanktioner er en form for intervention. Afhængigt af hvordan de bruges, kan de forårsage stor skade på uskyldige mennesker—såvel som amerikanske virksomheder, arbejdere og USA. udenrigspolitiske interesser. Derudover kan sanktioner reducere amerikansk gearing. Eliminering af uddannelse, træning og hjælp til udenlandske militære, mandat af Kongressen til at udtrykke utilfredshed med Pakistan og Indonesien, reducerede amerikansk indflydelse med en magtfuld valgkreds i begge disse lande. Udenrigspolitik er ikke Terapi, og dens formål er ikke at føle sig godt, men at gøre godt. Det samme gælder for sanktioner.

• Multilateral støtte til økonomiske sanktioner bør normalt udgøre en forudsætning for deres anvendelse af USA. En sådan støtte behøver ikke være samtidig, men den skal være alt andet end sikker og sandsynligvis følge med lidt forsinkelse. Ensidige sanktioner bør undgås, undtagen under de omstændigheder, hvor USA befinder sig i en enestående situation med hensyn til at udlede gearing baseret på det økonomiske forhold til målet. Dette er ikke så meget en normativ påstand som en pragmatisk, baseret på det overvældende bevis for, at ensidige sanktioner opnår lidt.

• sekundære sanktioner er ikke et ønskeligt middel til at skabe multilateral støtte til sanktioner. Indførelse af sanktioner mod dem, der ikke overholder de pågældende sanktioner, er en indrømmelse af en diplomatisk manglende overtalelse. Det er også et dyrt svar. Omkostningerne til Amerikansk udenrigspolitik, herunder forholdet til store partnere og USA ‘ s bestræbelser på at opbygge en effektiv VERDENSHANDELSORGANISATION, opvejer næsten altid de potentielle fordele ved at tvinge venner til at tilslutte sig sanktioner.

• økonomiske sanktioner bør fokusere på dem, der er ansvarlige for den krænkende adfærd eller på at straffe lande i det rige, der stimulerede sanktioner i første omgang. Et fokuseret svar hjælper med at undgå at bringe andre interesser og hele det bilaterale forhold til målet i fare over et område med uenighed; forårsager mindre sikkerhedsskade på uskyldige; og gør det mindre vanskeligt at få multinational støtte. Sanktioner, der har til formål at dæmme op for spredning af masseødelæggelsesvåben, er et godt eksempel. Hvor der er overtrædelser, bør USA rette enhver sanktion mod det involverede udenlandske firma eller, hvis regeringen har skylden, bør afbryde teknologisk samarbejde eller handel på dette område. En konsekvens er, at politiske sanktioner skal bruges sparsomt, hvis overhovedet. Vi bør modstå fristelsen til at bryde diplomatiske forbindelser eller aflyse møder på højt niveau. Sådanne interaktioner giver amerikanske embedsmænd mulighed for at gøre deres sag til regeringer og offentligheder og hjælpe USA lige så meget eller mere som det målrettede parti.

• sanktioner bør ikke bruges til at holde større eller komplekse bilaterale forhold som gidsler til et enkelt problem eller et sæt bekymringer. Dette er især tilfældet med et land som Kina, hvor USA er nødt til at afbalancere interesser, der inkluderer opretholdelse af stabilitet i Sydasien og på den koreanske halvø, afskrække enhver støtte til slyngelstaters masseødelæggelsesvåben eller ballistiske missilprogrammer, styre situationen mellem Kina og Kina, og fremme handel, markedsreform, og menneskerettigheder. Et næsten identisk argument kunne fremsættes om visdommen i at anvende brede sanktioner mod Rusland eller Indien på grund af deres overtrædelser i et rige. Alternativet til brede sanktioner i sådanne tilfælde er enten at vedtage snævre sanktioner, der er relevante for det aktuelle spørgsmål, eller at henvende sig til andre politiske værktøjer.

• humanitære undtagelser bør medtages som en del af eventuelle omfattende sanktioner. Uskyldige bør ikke lide mere, end det er absolut nødvendigt. Inkludering af en undtagelse, der gør det muligt for et mål at importere mad og medicin, bør også gøre det lettere at skabe indenlandsk og international støtte.

• politikere bør forberede og sende til Kongressen en politisk erklæring før eller kort efter en sanktion er indført. Sådanne erklæringer bør være klare med hensyn til formålet med sanktionen; den krævede juridiske og/eller politiske myndighed; den forventede indvirkning på målet, herunder mulige gengældelsesforanstaltninger; de sandsynlige humanitære konsekvenser og skridt til at minimere dem; de forventede omkostninger for USA; udsigter til håndhævelse af sanktionen; graden af international støtte eller modstand, der kan forventes; og en udgangsstrategi, dvs., kriterierne for ophævelse af sanktionen. (For blot at nævne et eksempel mangler lovgivningen fra 1994, der førte til sanktioner i 1998 mod Indien, nogen køreplan for, hvordan sanktionerne kan reduceres eller ophæves.) Derudover bør politikere forklare, hvorfor en bestemt sanktion blev valgt i modsætning til andre sanktioner eller andre politiske værktøjer.

• alle sanktioner, der er indlejret i lovgivningen, bør give mulighed for præsidentens skøn i form af en dispensationsmyndighed. Diskretion ville give præsidenten mulighed for at suspendere eller afslutte en sanktion, hvis han vurderede, at det var af hensyn til den nationale sikkerhed at gøre det. En sådan breddegrad er nødvendig, hvis forhold ikke skal blive gidsler for en interesse, og hvis den udøvende magt skal have den nødvendige fleksibilitet til at undersøge, om indførelsen af begrænsede incitamenter kan medføre en ønsket politisk afslutning. Undtagelser (udøvet i maj 1998) I love, der opfordrede til sekundære sanktioner mod ikke-amerikanske virksomheder, der driver forretning med Iran, Libyenog Cuba havde en salutær virkning på amerikansk udenrigspolitik, skønt de ikke gjorde noget for USA. virksomheder, der stadig er udelukket fra at operere i disse lande ved de primære sanktioner. Fraværet af undtagelser vil sandsynligvis hjemsøge amerikansk politik over for Indien og Pakistan. Sanktioner vil gøre det vanskeligere at påvirke fremtidige indiske og pakistanske beslutninger, der involverer indsættelse eller endda brug af atomvåben—og kunne bidrage til ustabilitet i Pakistan og derved udhule kontrollen over disse våben.

• den føderale regering bør udfordre staternes og Kommunernes ret til at indføre økonomiske sanktioner mod virksomheder og enkeltpersoner, der opererer i deres jurisdiktion. Forfatningen kan ikke afvikle kampen mellem den udøvende og lovgivende gren om Udenrigsanliggender, men det begrænser kampen til den føderale gren. De stater og kommuner, der vedtager selektive indkøbslove, der forbyder offentlige agenturer at købe varer og tjenester fra virksomheder, der driver forretning i eller med bestemte mållande, overskrider deres grænser. Clinton-administrationen bør gå sammen med de repræsentanter for erhvervslivet, der har anlagt sag for at pålægge Massachusetts at håndhæve sin lov, der effektivt ville forbyde staten at drive forretning med virksomheder, der er aktive i Myanmar.

• U. S. efterretningskapaciteter skal omorienteres for at imødekomme de krav, der er skabt af sanktionspolitikken. Evnen til at designe og implementere smarte sanktioner kræver ekstraordinære indsamlingskrav. Men kravet om bedre efterretningsstøtte til sanktionspolitikken involverer også analyse. Der bør oprettes en enhed for at udarbejde forudsigelser om sanktionernes sandsynlige indvirkning på målstaten og andre. Analytikere kan hjælpe med at identificere bestemte sårbarheder hos målstater eller ledere, undersøge sandsynlige reaktioner fra målet og tredjeparter og overvåge virkningen af en sanktion over tid.

• enhver sanktion bør være genstand for en årlig konsekvensanalyse. En sådan erklæring, der skal udarbejdes af den udøvende gren og indsendes i uklassificeret form til Kongressen, bør give langt mere i vejen for information og analyse end de proforma-dokumenter, der er skrevet for at retfærdiggøre mange nuværende sanktioner. Den bør omfatte en vurdering af, i hvilket omfang sanktionen har tjent sine formål; den økonomiske, politiske og / eller militære indvirkning på målet; enhver humanitær virkning; mållandets reaktioner; graden af international overholdelse og manglende overholdelse; og de økonomiske omkostninger for amerikanske virksomheder, arbejdstagere og den amerikanske regering.

tænker uden for boksen (værktøj)

der er ingen hurtig løsning på sanktionsproblemet. Vedtagelse af lovgivning i retning af den foreslåede reform af loven om forbedring af handel, sikkerhed og Menneskerettighedssanktioner ville indføre større kontrol med sanktioner før og efter deres introduktion. Større udøvende aktivisme og diskretion ville også hjælpe. Clinton-administrationen kan bebrejdes for sin manglende veto mod love, der kræver sekundære sanktioner, og for sin hast med at gennemføre sanktioner udløst af Indiens og Pakistans atomprøvesprængninger.

Når dette er sagt, går udfordringen ud over at forbedre sanktionerne, noget der vil have tendens til at gøre dem snævrere og mindre ensidige. Det mere grundlæggende spørgsmål er valget af det mest hensigtsmæssige udenrigspolitiske værktøj til at håndtere en særlig udfordring. Sanktioner af enhver art skal afvejes mod de sandsynlige omkostninger og fordele ved militær handling, skjulte programmer og både offentligt og privat diplomati.

Nogle gange vil det være bedre at bruge militær magt. Dette var læren af Desert Storm og Bosnien—og kan endnu vise sig at være læren af Kosovo. Cuba er også værd at overveje i denne sammenhæng. I stedet for at stramme sanktionerne (hvilket øgede det cubanske Folks Elendighed) og gå sammen med Kongres indførelse af sekundære sanktioner mod USA. allierede, Clinton-administrationen kunne have været klogere at lancere en krydsermissilsalvo for at tage mig ‘ erne ud, der skød ned det ubevæbnede fly, der blev fløjet af cubanske eksil. Mere bredt kan det hævdes, at amerikanske dollars, turister og ideer udgør en større trussel mod Fidel Castro og kommunisme på Cuba end embargoen.

i andre tilfælde synes fokuserede sanktioner attraktive. Et mere passende svar på Indiens og Pakistans atomprøvesprængninger ville have været eksportkontrol designet til at bremse udvikling og implementering af missiler og atombomber. Med Haiti ville snævre sanktioner rettet mod den illegitime ledelse ikke have udløst den menneskelige udvandring, der pressede administrationen til en væbnet intervention, der kunne have vist sig ekstremt dyr. Forskelle med Kina og Rusland om deres teknologi og våbeneksport ville bedst blive håndteret af snævre sanktioner. Når det er sagt, vil sanktioner ikke være i stand til at bære den fulde byrde for ikke-spredningspolitikken, og politiske værktøjer, der spænder fra forebyggende angreb på slyngelstatsfaciliteter til mere robuste forsvar, skal overvejes.

det vigtigste alternativ til økonomiske sanktioner beskrives dog bedst som betinget engagement, dvs.en blanding af snævre sanktioner og politiske og økonomiske interaktioner, der er begrænsede og gjort betinget af specificerede adfærdsændringer. En pakke med incitamenter knyttet til specifikke handlinger har hjulpet med at styre Nordkoreas nukleare ambitioner. Det kan også vise sig effektivt med Iran under dets nye ledelse og hjælpe Indien og Pakistan med at styre deres nukleare standoff.

hvad disse eksempler gør klart er, at der ikke er noget værktøj, der altid er at foretrække frem for sanktioner, mere end sanktionerne selv giver et universelt svar. En tilgang, der passer til alle, til udenrigspolitikken er bundet til at mislykkes. Men tendensen er ikke mindre klar. Mens der vil være de tilfælde, hvor sanktioner kan hjælpe, enten alene eller mere sandsynligt i forbindelse med andre værktøjer, nyere historie tyder stærkt på, at sanktionernes potentiale for at bidrage til Amerikansk udenrigspolitik vil være beskeden—og at bede flere af dem end det lover at være kontraproduktivt.