Sanzioni economiche sono sempre più utilizzati per promuovere l’intera gamma di obiettivi di politica estera americana. Eppure troppo spesso le sanzioni si rivelano poco più che espressioni delle preferenze degli Stati Uniti che danneggiano gli interessi economici americani senza cambiare in meglio il comportamento del bersaglio. Di norma, le sanzioni devono essere meno unilaterali e più focalizzate sul problema in questione. Il Congresso e il ramo esecutivo devono istituire una supervisione molto più rigorosa delle sanzioni, sia prima di adottarle che regolarmente in seguito, per garantire che i benefici attesi superino i costi probabili e che le sanzioni compiano più degli strumenti di politica estera alternativi.

POLICY BRIEF #34

L’uso diffuso delle sanzioni economiche costituisce uno dei paradossi della politica estera americana contemporanea. Le sanzioni sono spesso criticate, persino derise. Allo stesso tempo, le sanzioni economiche stanno rapidamente diventando lo strumento politico di scelta per gli Stati Uniti nel mondo post-guerra fredda. Gli Stati Uniti ora mantengono sanzioni economiche contro decine di paesi; in effetti, le sanzioni sono così popolari che vengono introdotte da molti stati e comuni. Ciò che è fondamentale, inoltre, non è solo la frequenza con cui vengono utilizzate le sanzioni economiche, ma la loro crescente importanza per la politica estera degli Stati Uniti.

Le sanzioni—definite come sanzioni per lo più economiche ma anche politiche e militari introdotte per alterare il comportamento politico e / o militare—sono impiegate dagli Stati Uniti per scoraggiare la proliferazione di armi di distruzione di massa e missili balistici, rafforzare i diritti umani, porre fine al terrorismo, contrastare il traffico di droga, scoraggiare l’aggressione armata, promuovere l’accesso

Per raggiungere fini di politica estera, le sanzioni assumono la forma di embarghi di armi, riduzioni e tagli di assistenza estera, limitazioni di esportazione e importazione, congelamento dei beni, aumenti tariffari, revoca dello status commerciale di most favored nation (MFN), voti negativi nelle istituzioni finanziarie internazionali, ritiro delle relazioni diplomatiche, dinieghi dei visti, cancellazione dei collegamenti aerei e divieti su credito, finanziamento e

Cosa spiega questa popolarità? Le sanzioni possono offrire quella che sembra essere una risposta proporzionale a una sfida in cui gli interessi in gioco sono meno che vitali. Inoltre, le sanzioni sono un modo per segnalare il dispiacere ufficiale con un determinato comportamento. Possono servire allo scopo di rafforzare un impegno per una norma comportamentale, come il rispetto dei diritti umani o l’opposizione alla proliferazione. La riluttanza americana a usare la forza militare è un’altra motivazione. Le sanzioni forniscono un’alternativa visibile e meno costosa all’intervento militare e al non fare nulla. La maggiore portata dei media è ancora un’altra spiegazione. L’effetto CNN può aumentare la visibilità dei problemi in un altro paese e stimolare il desiderio da parte degli americani di rispondere. La maggiore forza dei singoli collegi elettorali problema nella politica americana è anche un fattore. Piccoli gruppi organizzati e focalizzati—spesso agendo attraverso il Congresso-possono avere un impatto ben oltre la loro forza effettiva, specialmente quando non esiste una forza compensativa altrettanto focalizzata.

Il record

Una serie di conclusioni possono essere tratte dal recente uso americano di sanzioni economiche per scopi di politica estera:

• È improbabile che le sanzioni da sole raggiungano i risultati desiderati se gli obiettivi sono ampi o il tempo è breve. Le sanzioni-anche se globali e che godono di un sostegno internazionale quasi universale per quasi sei mesi-non sono riuscite a convincere Saddam Hussein a ritirarsi dal Kuwait. Alla fine, ci sono voluti Operazione Desert Storm. Anche altre sanzioni sono state disattese. Il regime iraniano continua a sostenere il terrorismo, opporsi al processo di pace in Medio Oriente, e andare avanti con il suo programma di armi nucleari. Fidel Castro è ancora al suo posto in cima a un sistema politico ed economico in gran parte autoritario. L’India e il Pakistan non sono stati scoraggiati dal testare armi nucleari dalla minaccia di sanzioni draconiane. La Libia ha rifiutato di produrre i due individui accusati della distruzione del Pan Am 103. Le sanzioni non potevano convincere la giunta di Haiti a onorare i risultati di un’elezione. Né potevano dissuadere la Serbia e altri a porre fine alla loro aggressione militare. E la Cina continua a esportare tecnologie sensibili in paesi selezionati e rimane una società in cui i diritti umani sono violati.

• Tuttavia, le sanzioni possono talvolta raggiungere (o contribuire a raggiungere) vari obiettivi di politica estera che vanno dal modesto al abbastanza significativo. Le sanzioni introdotte all’indomani della guerra del Golfo hanno aumentato il rispetto da parte irachena delle risoluzioni che chiedono la completa eliminazione delle sue armi di distruzione di massa e diminuito la capacità dell’Iraq di importare armi. Nell’ex Jugoslavia, le sanzioni hanno contribuito alla decisione della Serbia di accettare l’accordo di Dayton nell’agosto 1995. La Cina sembra aver mostrato una certa moderazione nell’esportazione di parti o tecnologie di missili nucleari e balistici.

• Le sanzioni unilaterali sono raramente efficaci. In un’economia globale, le sanzioni unilaterali tendono a imporre costi maggiori alle imprese americane rispetto all’obiettivo, che di solito può trovare fonti sostitutive di approvvigionamento e finanziamento.

• Le sanzioni secondarie possono peggiorare le cose. Cercare di costringere gli altri a unirsi a uno sforzo di sanzioni minacciando sanzioni secondarie contro terzi che non vogliono sanzionare l’obiettivo può causare gravi danni a una varietà di Stati Uniti interessi di politica estera. Questo è quello che è successo quando sono state introdotte sanzioni contro le imprese d’oltremare che hanno violato i termini della legislazione statunitense che colpisce Cuba, Iran e Libia. Questa minaccia potrebbe aver avuto qualche effetto deterrente sulla volontà di alcuni individui di entrare in attività commerciali proscritte, ma al prezzo di aumentare il sentimento anti-americano, stimolare le sfide all’interno dell’Organizzazione mondiale del commercio e distogliere l’attenzione dal comportamento provocatorio dei governi bersaglio.

• Le sanzioni sono strumenti contundenti che spesso producono conseguenze indesiderate e indesiderate. Le sanzioni hanno aumentato il disagio economico su Haiti, innescando un pericoloso e costoso esodo di persone da Haiti verso gli Stati Uniti. Nell’ex Jugoslavia, l’embargo sulle armi ha indebolito la parte bosniaca (musulmana) dato che i serbi e i croati della Bosnia avevano maggiori riserve di forniture militari e un maggiore accesso a forniture aggiuntive da fonti esterne. Le sanzioni militari contro il Pakistan hanno aumentato la sua dipendenza da un’opzione nucleare, sia perché le sanzioni hanno tagliato l’accesso di Islamabad alle armi statunitensi e indebolendo la fiducia pakistana nell’affidabilità americana.

  Più in generale, le sanzioni possono avere l’effetto perverso di rafforzare le società autoritarie e stataliste. Creando scarsità, consentono ai governi di controllare meglio la distribuzione delle merci. Il pericolo è sia morale, in quanto gli innocenti sono colpiti, sia pratico, in quanto le sanzioni che danneggiano la popolazione in generale possono produrre effetti indesiderati che includono il rafforzamento del regime, innescando l’emigrazione su larga scala e ritardando l’emergere di una classe media e di una società civile. Le sanzioni intelligenti o di design sono nella migliore delle ipotesi una soluzione parziale. Raccogliere le conoscenze necessarie sui beni, e quindi muoversi abbastanza velocemente da congelarli, spesso può rivelarsi impossibile.

• Le sanzioni possono essere costose per le imprese, gli agricoltori e i lavoratori americani. C’è una tendenza a trascurare o sottovalutare il costo diretto delle sanzioni, forse perché i loro costi non appaiono nelle tabelle del bilancio del governo degli Stati Uniti. Le sanzioni, tuttavia, influenzano l’economia riducendo i ricavi delle società e degli individui statunitensi. Inoltre, anche questo costo è difficile da misurare perché deve riflettere non solo le vendite perse, ma anche le opportunità perse. Le sanzioni costano alle aziende statunitensi miliardi di dollari all’anno in vendite perse e ritorni sugli investimenti—e costano a molte migliaia di lavoratori il loro posto di lavoro.

• Le sanzioni tendono ad essere più facili da introdurre che da revocare. È quasi sempre più difficile cambiare lo status quo che continuare con esso. Spesso è difficile o impossibile costruire un consenso per la revoca di una sanzione, anche se ci sono stati alcuni progressi in materia di preoccupazione, se la sanzione si è dimostrata inefficace o controproducente, o se si può dimostrare che altri interessi ne risentono. Questo è probabile che diventi il caso di India e Pakistan, dove gli Stati Uniti le sanzioni introdotte a seguito dei test nucleari del maggio 1998 vanificheranno i tentativi di influenzare il loro comportamento in questo o in altri settori. Il caso della Bosnia rappresenta un potente esempio del pericolo di bloccare le sanzioni, poiché l’incapacità di modificare o revocare le sanzioni delle Nazioni Unite che bloccavano il sostegno militare a tutti i protagonisti della guerra bosniaca ha funzionato a svantaggio della parte bosniaca più debole.

• Sanzioni la fatica tende ad assestarsi nel tempo e la conformità internazionale tende a diminuire. Inevitabilmente, la questione che ha portato all’introduzione di sanzioni perde il suo impatto emotivo. Anche le preoccupazioni per l’impatto umanitario delle sanzioni indeboliscono resolve. Allo stesso tempo, il paese di destinazione ha il tempo di adattarsi. Lavorare intorno alle sanzioni, alla sostituzione delle importazioni e a qualsiasi miglioramento del tenore di vita dovuto all’adattamento rendono tutte le sanzioni sopportabili. Tutti questi fattori hanno eroso l’impatto delle sanzioni contro Iraq, Libia e Cuba.

Un nuovo approccio

La conclusione è chiara: troppo spesso, i costi economici, umanitari e di politica estera delle sanzioni statunitensi superano di gran lunga i benefici. Che cosa, dunque, si poteva e si doveva fare?

Ecco alcune linee guida per informare la politica degli Stati Uniti:

• Le sanzioni economiche sono un serio strumento di politica estera e dovrebbero essere impiegate solo dopo un esame non meno rigoroso di quello che precederebbe l’intervento militare. I probabili benefici di una particolare sanzione per la politica estera degli Stati Uniti dovrebbero essere maggiori dei costi previsti per il governo degli Stati Uniti e l’economia americana. Inoltre, la relazione tra il modo in cui la sanzione rischia di influenzare gli Stati Uniti gli interessi dovrebbero essere paragonati favorevolmente alle probabili conseguenze di tutte le altre politiche, tra cui l’intervento militare, l’azione segreta, la diplomazia pubblica e privata, l’offerta di incentivi o il nulla.

  Un corollario a quanto sopra non è meno importante: le sanzioni ampie non dovrebbero essere utilizzate come strumento espressivo in modo non giustificato da un’attenta contabilità dei probabili costi e benefici. Ancora una volta, le sanzioni sono una cosa seria. Le sanzioni sono una forma di intervento. A seconda di come vengono utilizzati, possono causare gravi danni a persone innocenti—così come agli affari americani, ai lavoratori e agli Stati Uniti. interessi di politica estera. Inoltre, le sanzioni possono ridurre la leva finanziaria degli Stati Uniti. L’eliminazione dell’istruzione, della formazione e degli aiuti per le forze armate straniere, su mandato del Congresso per esprimere dispiacere al Pakistan e all’Indonesia, ridusse l’influenza degli Stati Uniti con un potente collegio elettorale in entrambi i paesi. La politica estera non è una terapia, e il suo scopo non è quello di sentirsi bene, ma di fare del bene. Lo stesso vale per le sanzioni.

• Il sostegno multilaterale alle sanzioni economiche dovrebbe di norma costituire un prerequisito per il loro utilizzo da parte degli Stati Uniti. Tale sostegno non deve essere simultaneo, ma dovrebbe essere quasi certo e probabilmente seguirà con poco ritardo. Le sanzioni unilaterali dovrebbero essere evitate tranne nelle circostanze in cui gli Stati Uniti si trovano in una situazione unica per ricavare una leva finanziaria basata sul rapporto economico con l’obiettivo. Questa non è tanto un’affermazione normativa quanto pragmatica, basata sulla schiacciante evidenza che le sanzioni unilaterali ottengono poco.

• Le sanzioni secondarie non sono uno strumento auspicabile per ottenere un sostegno multilaterale alle sanzioni. L’istituzione di sanzioni contro coloro che non si conformano alle sanzioni in questione è un’ammissione di un fallimento diplomatico di persuasione. È anche una risposta costosa. I costi per la politica estera degli Stati Uniti, incluso lo stato delle relazioni con i principali partner e gli sforzi degli Stati Uniti per costruire un’OMC efficace, superano quasi sempre i potenziali benefici di costringere gli amici a unirsi alle sanzioni.

• Le sanzioni economiche dovrebbero concentrarsi sui responsabili del comportamento offensivo o sui paesi penalizzanti nel regno che hanno stimolato le sanzioni in primo luogo. Una risposta mirata aiuta a evitare di mettere a repentaglio altri interessi e l’intera relazione bilaterale con l’obiettivo su un’area di disaccordo; provoca meno danni collaterali agli innocenti; e rende meno difficile raccogliere il sostegno multinazionale. Le sanzioni destinate a frenare la proliferazione delle armi di distruzione di massa ne sono un esempio lampante. In caso di trasgressioni, gli Stati Uniti dovrebbero indirizzare qualsiasi sanzione contro l’impresa straniera coinvolta o, se la colpa è del governo, dovrebbero interrompere la cooperazione tecnologica o il commercio in questo settore. Un corollario è che le sanzioni politiche dovrebbero essere usate con parsimonia, se non del tutto. Dobbiamo resistere alla tentazione di rompere le relazioni diplomatiche o annullare le riunioni di alto livello. Tali interazioni forniscono opportunità per i funzionari statunitensi di presentare il loro caso a governi e pubblici e aiutare gli Stati Uniti tanto o più quanto il partito mirato.

• Le sanzioni non dovrebbero essere utilizzate per tenere in ostaggio relazioni bilaterali importanti o complesse a un singolo problema o insieme di preoccupazioni. Questo è particolarmente il caso di un paese come la Cina, dove gli Stati Uniti devono bilanciare interessi che includono il mantenimento della stabilità in Asia meridionale e nella penisola coreana, scoraggiando qualsiasi sostegno alle armi di distruzione di massa o ai programmi di missili balistici degli stati canaglia, gestendo la situazione Taiwan-Cina e promuovendo il commercio, la riforma del mercato e Un argomento quasi identico potrebbe essere fatto circa la saggezza di applicare ampie sanzioni contro la Russia o l’India a causa delle loro trasgressioni in un regno. L’alternativa a sanzioni ampie in questi casi è adottare sanzioni strette che siano germane alla questione in questione o ricorrere ad altri strumenti politici.

• Le eccezioni umanitarie dovrebbero essere incluse come parte di eventuali sanzioni globali. Gli innocenti non dovrebbero essere fatti soffrire più di quanto sia assolutamente necessario. L’inclusione di un’eccezione che consente a un obiettivo di importare cibo e medicinali dovrebbe anche facilitare il sostegno nazionale e internazionale.

• I responsabili politici dovrebbero preparare e inviare al Congresso una dichiarazione politica prima o subito dopo l’istituzione di una sanzione. Tali dichiarazioni dovrebbero essere chiare circa lo scopo della sanzione; l’autorità legale e/o politica richiesta; l’impatto previsto sull’obiettivo, comprese eventuali misure di ritorsione; le probabili conseguenze umanitarie e le misure per ridurle al minimo; i costi previsti per gli Stati Uniti; le prospettive per l’applicazione della sanzione; il grado di sostegno o opposizione internazionale che può essere previsto; e una strategia di uscita, , i criteri per la revoca della sanzione. (Per citare solo un esempio, la legislazione del 1994 che ha portato a sanzioni nel 1998 contro l’India manca di una tabella di marcia per come le sanzioni potrebbero essere ridotte o revocate.) Inoltre, i responsabili politici dovrebbero spiegare perché è stata scelta una particolare sanzione rispetto ad altre sanzioni o altri strumenti politici.

• Tutte le sanzioni incorporate nella legislazione dovrebbero prevedere la discrezionalità presidenziale sotto forma di un’autorità di rinuncia. La discrezione consentirebbe al Presidente di sospendere o terminare una sanzione se giudicasse che fosse nell’interesse della sicurezza nazionale farlo. Tale latitudine è necessaria se le relazioni non devono diventare ostaggio di un interesse e se l’esecutivo deve avere la flessibilità necessaria per valutare se l’introduzione di incentivi limitati può portare a un fine politico desiderato. Le deroghe (esercitate nel maggio 1998) nelle leggi che chiedevano sanzioni secondarie contro le imprese non americane che facevano affari con Iran, Libia e Cuba hanno avuto un effetto salutare sulla politica estera degli Stati Uniti, anche se non hanno fatto nulla per gli Stati Uniti. le imprese ancora precluse di operare in questi paesi dalle sanzioni primarie. L’assenza di deroghe rischia di perseguitare la politica statunitense nei confronti dell’India e del Pakistan. Le sanzioni renderanno più difficile influenzare le future decisioni indiane e pakistane che implicano il dispiegamento o addirittura l’uso di armi nucleari—e potrebbero contribuire all’instabilità all’interno del Pakistan, erodendo così il controllo su queste armi.

• Il governo federale dovrebbe contestare il diritto degli stati e dei comuni di istituire sanzioni economiche contro le aziende e gli individui che operano nella loro giurisdizione. La Costituzione non può risolvere la lotta tra i rami esecutivo e legislativo sul potere degli affari esteri, ma limita la lotta al ramo federale. Gli stati e i comuni che stanno adottando leggi di acquisto selettive che vietano alle agenzie pubbliche di acquistare beni e servizi da aziende che svolgono attività commerciali in o con determinati paesi target stanno oltrepassando i loro limiti. L’amministrazione Clinton dovrebbe unire le forze con quei rappresentanti della comunità imprenditoriale che hanno intentato una causa per ingiungere al Massachusetts di far rispettare la sua legge che vieterebbe effettivamente allo stato di fare affari con aziende attive in Myanmar.

• U. S. le capacità di intelligence devono essere riorientate per soddisfare le richieste create dalla politica delle sanzioni. La capacità di progettare e implementare sanzioni intelligenti richiederà requisiti di raccolta straordinari. Ma la domanda di un migliore supporto di intelligence della politica delle sanzioni comporta anche l’analisi. Dovrebbe essere istituita un’unità per preparare previsioni sul probabile impatto delle sanzioni sullo stato bersaglio e su altri. Gli analisti potrebbero aiutare a identificare particolari vulnerabilità degli stati o dei leader target, esaminare le probabili reazioni del target e di terzi e monitorare l’impatto di una sanzione nel tempo.

• Qualsiasi sanzione dovrebbe essere oggetto di una dichiarazione d’impatto annuale. Tale dichiarazione, che deve essere preparata dal ramo esecutivo e presentata in forma non classificata al Congresso, dovrebbe fornire molto di più in termini di informazioni e analisi rispetto ai documenti pro forma scritti per giustificare molte sanzioni attuali. Dovrebbe includere una valutazione della misura in cui la sanzione ha servito i suoi scopi; l’impatto economico, politico e / o militare sul bersaglio; qualsiasi effetto umanitario; le reazioni del paese bersaglio; il grado di conformità internazionale e non conformità; e i costi finanziari per le imprese, i lavoratori e il governo degli Stati Uniti.

Pensando al di fuori della casella (Strumento)

Non c’è una soluzione rapida al problema delle sanzioni. L’approvazione di una legislazione sulla falsariga della proposta di miglioramento del commercio, della sicurezza e della legge di riforma delle sanzioni per i diritti umani introdurrebbe un maggiore controllo delle sanzioni prima e dopo la loro introduzione. Anche un maggiore attivismo esecutivo e discrezione aiuterebbero. L’amministrazione Clinton può essere criticata per la sua incapacità di porre il veto alle leggi che richiedono sanzioni secondarie e per la sua fretta nell’attuazione delle sanzioni innescate dai test nucleari di India e Pakistan.

Detto questo, la sfida va oltre il miglioramento delle sanzioni, qualcosa che tenderà a renderle più strette e meno unilaterali. La questione più fondamentale è quella della scelta dello strumento di politica estera più appropriato per affrontare una particolare sfida. Le sanzioni di qualsiasi tipo devono essere soppesate rispetto ai probabili costi e benefici dell’azione militare, dei programmi segreti e della diplomazia pubblica e privata.

A volte sarà meglio usare la forza militare. Questa è stata la lezione di Desert Storm e della Bosnia-e potrebbe ancora rivelarsi la lezione del Kosovo. Anche Cuba merita di essere considerata in questo contesto. Piuttosto che inasprire le sanzioni (che ha aumentato la miseria del popolo cubano) e andare avanti con l’introduzione del Congresso di sanzioni secondarie contro gli Stati Uniti. alleati, l’amministrazione Clinton avrebbe potuto essere più saggio di lanciare un missile da crociera salvo per eliminare i MIG che hanno abbattuto l’aereo disarmato pilotato da esuli cubani. Più in generale, si può sostenere che i dollari americani, i turisti e le idee costituiscono una minaccia maggiore per Fidel Castro e il comunismo a Cuba rispetto all’embargo.

In altri casi, le sanzioni mirate appaiono attraenti. Una risposta più appropriata ai test nucleari dell’India e del Pakistan sarebbero stati i controlli sulle esportazioni progettati per rallentare lo sviluppo e il dispiegamento di missili e bombe nucleari. Con Haiti, sanzioni strette rivolte alla leadership illegittima non avrebbero innescato l’esodo umano che ha fatto pressione sull’Amministrazione in un intervento armato che avrebbe potuto rivelarsi estremamente costoso. Le differenze con la Cina e la Russia sulle loro esportazioni di tecnologia e armi sarebbero meglio affrontate da sanzioni strette. Detto questo, le sanzioni non saranno in grado di portare tutto l’onere sulla politica di non proliferazione, e gli strumenti politici che vanno dagli attacchi preventivi alle strutture dello stato canaglia a difese più robuste dovranno essere considerati.

La principale alternativa alle sanzioni economiche, tuttavia, è meglio descritta come impegno condizionale, cioè un mix di sanzioni strette e interazioni politiche ed economiche che sono limitate e condizionate da specifici cambiamenti comportamentali. Un pacchetto di incentivi legati ad azioni specifiche ha contribuito a gestire le ambizioni nucleari della Corea del Nord. Potrebbe anche rivelarsi efficace con l’Iran sotto la sua nuova leadership e aiutare l’India e il Pakistan a gestire la loro situazione di stallo nucleare.

Ciò che questi esempi chiariscono è che non esiste uno strumento sempre preferibile alle sanzioni, più di quanto le sanzioni stesse offrano una risposta universale. Un approccio unico alla politica estera è destinato a fallire. Ma la tendenza non è meno chiara. Mentre ci saranno quei casi in cui le sanzioni possono aiutare, da solo o, più probabilmente, in combinazione con altri strumenti, la storia recente suggerisce fortemente che il potenziale di sanzioni per contribuire alla politica estera Americana sarà modesto e che chiedere di più di quello che promette di essere controproducente.