ekonomické sankce se stále více používají k podpoře celé škály cílů americké zahraniční politiky. Přesto až příliš často sankcí ukáže být něco více než vyjádření USA preferencí, které bolí Americké ekonomické zájmy, aniž by změna cílové chování k lepšímu. Sankce musí být zpravidla méně jednostranné a více zaměřené na daný problém. Kongresu a exekutivy je třeba zavést mnohem přísnější dohled nad sankcemi, a to jak před jejich přijetím a poté pravidelně, aby zajistily, že očekávané přínosy převažují nad očekávaným nákladům a že sankce dosáhnout více než alternativní nástroje zahraniční politiky.

POLICY BRIEF # 34

široké využívání ekonomických sankcí představuje jeden z paradoxů současné americké zahraniční politiky. Sankce jsou často kritizovány, dokonce zesměšňovány. Současně se ekonomické sankce rychle stávají politickým nástrojem volby Spojených států ve světě po studené válce. Spojené státy nyní udržují ekonomické sankce proti desítkám zemí; sankce jsou skutečně tak populární, že je zavádí mnoho států a obcí. Rozhodující navíc není jen četnost použití ekonomických sankcí, ale jejich rostoucí význam pro zahraniční politiku USA.

Sankce definované jako většinou ekonomické, ale také politické a vojenské sankce zavedeny na změnu politických a/nebo vojenské chování—jsou zaměstnanci Spojených Států za účelem zamezení šíření zbraní hromadného ničení a balistických raket, posílit lidská práva, konec terorismu, zmaření obchodu s drogami, odradit ozbrojené agrese, prosazovat přístup na trh, ochranu životního prostředí, a nahradit vlády.

K dosažení cíle v oblasti zahraniční politiky, sankce ve formě zbrojního embarga, zahraniční pomoci a snížení cut-off, vývozní a dovozní omezení, zmrazení aktiv, zvýšení sazeb, zrušení většiny favored nation (MFN) obchodní status, negativní hlasy v mezinárodních finančních institucích, zrušení diplomatické vztahy, víza, zamítnutí, zrušení leteckého spojení a zákazy na úvěr, financování a investice.

co vysvětluje tuto popularitu? Sankce mohou nabídnout to, co se jeví jako přiměřená reakce na výzvu, v níž jsou zájmy, které jsou v sázce, méně než životně důležité. Sankce jsou navíc způsobem, jak signalizovat oficiální nelibost určitým chováním. Mohou sloužit k posílení závazku k normě chování,jako je dodržování lidských práv nebo odpor proti šíření. Americká neochota použít vojenskou sílu je další motivací. Sankce představují viditelnou a levnější alternativu vojenské intervence a nicnedělání. Větší dosah médií je ještě dalším vysvětlením. Efekt CNN může zvýšit viditelnost problémů v jiné zemi a stimulovat touhu Američanů reagovat. Faktorem je také zvýšená síla volebních obvodů pro jedno vydání v americké politice. Malé, organizované, zaměřené skupiny-často jednající prostřednictvím Kongresu-mohou mít dopad daleko nad jejich skutečnou sílu, zejména pokud neexistuje stejně zaměřená vyrovnávací síla.

záznam

z nedávného amerického použití ekonomických sankcí pro účely zahraniční politiky lze vyvodit řadu závěrů:

• sankce samy o sobě pravděpodobně nedosáhnou žádoucích výsledků, pokud jsou cíle velké nebo je krátký čas. Sankce—i když komplexní a těší téměř univerzální mezinárodní podporu pro téměř šest měsíců—nepodařilo se Saddám Husajn stáhl z Kuvajtu. Nakonec to trvalo operaci Pouštní bouře. Padly i další sankce. Íránský režim nadále podporuje terorismus, staví se proti mírovému procesu na Blízkém východě a prosazuje svůj program jaderných zbraní. Fidel Castro je stále na vrcholu převážně autoritářského politického a ekonomického systému. Indii a Pákistán od testování jaderných zbraní neodradila hrozba drakonických sankcí. Libye odmítla vyprodukovat dvě osoby obviněné ze zničení Pan Am 103. Sankce nedokázaly haitskou juntu přesvědčit, aby ctila výsledky voleb. Stejně tak nemohli odradit Srbsko a další, aby odvolali svou vojenskou agresi. A Čína pokračuje v exportu citlivých technologií do vybraných zemí a zůstává společností, kde jsou porušována lidská práva.

• nicméně sankce mohou příležitostně dosáhnout (nebo pomoci dosáhnout) různých cílů zahraniční politiky od skromných po poměrně významné. Sankce zavedené po válce v Perském zálivu zvýšily Irácké dodržování rezolucí vyzývajících k úplnému odstranění zbraní hromadného ničení a snížily schopnost Iráku dovážet zbraně. V bývalé Jugoslávii byly sankce jedním z faktorů přispívajících k rozhodnutí Srbska přijmout Daytonskou dohodu v srpnu 1995. Zdá se, že Čína projevila určitou zdrženlivost při vývozu částí nebo technologií jaderných a balistických raket.

• jednostranné sankce jsou zřídka účinné. V globální ekonomice mají jednostranné sankce tendenci ukládat americkým firmám větší náklady než na cíl, který obvykle najde náhradní zdroje dodávek a financování.

• sekundární sankce mohou situaci ještě zhoršit. Snaží donutit ostatní, aby připojit sankce úsilí tím, že hrozí sekundární sankce proti třetím stranám ochotni sankce cíl může způsobit vážné škody na řadu USA. zájmy zahraniční politiky. To se stalo, když byly zavedeny sankce proti zahraničním firmám, které porušily podmínky americké legislativy týkající se Kuby, Íránu a Libye. Tato hrozba může mít nějaký odstrašující účinek na ochotu některých jednotlivců pro vstup do zakázaných podnikatelské činnosti, ale za cenu zvýšení anti-Americký cit, stimulující výzvy v rámci Světové Obchodní Organizace, a kreslení pozornost od provokativní chování cílových vlád.

• sankce jsou tupé nástroje, které často přinášejí nezamýšlené a nežádoucí důsledky. Sankce zvýšily hospodářskou tíseň na Haiti a vyvolaly nebezpečný a nákladný exodus lidí z Haiti do Spojených států. V bývalé Jugoslávii zbrojní embargo oslabené Bosenské (Muslimské) straně vzhledem k tomu, že bosenští Srbové a Chorvati měli větší obchody vojenských dodávek, a větší přístup k dodatečné dodávky od vnějších zdrojů. Vojenské sankce proti Pákistánu zvýšily jeho závislost na jaderné možnosti, a to jak proto, že sankce odřízly přístup Islámábádu k americkým zbraním, tak oslabením pákistánské důvěry v americkou spolehlivost.

  obecněji, sankce mohou mít zvrácený účinek posílení autoritářských, statistických společností. Vytvářením nedostatku umožňují vládám lépe kontrolovat distribuci zboží. Nebezpečí je jak morální, v tom, že nevinní jsou ovlivněny, stejně jako praktické, v tom, že sankce, které škodí obyvatelstvu může přinést nežádoucí účinky, které zahrnují posílení režimu, což vyvolalo rozsáhlé emigrace, a zpomalit vznik střední třídy a občanské společnosti. Chytré nebo designérské sankce jsou přinejlepším částečným řešením. Shromáždit potřebné znalosti o aktivech a poté se pohybovat dostatečně rychle, aby je zmrazil, se často může ukázat jako nemožné.

• sankce mohou být drahé pro americké podniky, zemědělce a pracovníky. Existuje tendence přehlížet nebo podceňovat přímé náklady sankcí, možná proto, že jejich náklady se nezobrazují v tabulkách vládního rozpočtu USA. Sankce však ovlivňují ekonomiku snížením příjmů amerických firem i jednotlivců. Navíc i tyto náklady je obtížné měřit, protože musí odrážet nejen ztracené prodeje, ale také propadlé příležitosti. Sankce stojí AMERICKÉ firmy miliardy dolarů ročně v ušlých tržeb a návratnosti investic—a stojí mnoho tisíc pracovníků, jejich pracovní místa.

• sankce bývají snáze zavedeny než zrušeny. Je téměř vždy obtížnější změnit status quo, než v něm pokračovat. To je často obtížné nebo nemožné vybudovat konsensus pro odstoupení sankce, i když k určitému pokroku došlo na záležitost, v případě, že sankce se ukázaly být zbytečné nebo kontraproduktivní, nebo pokud jiné zájmy, může být prokázáno, že trpí jako výsledek. To se pravděpodobně stane případ Indie a Pákistánu, kde USA. sankce zavedené v důsledku jaderných testů v květnu 1998 zmaří pokusy ovlivnit jejich chování v této nebo jiných oblastech. V Bosně případě zahrnuje mocný příklad nebezpečí zablokování v sankce, jako nemožnost změnit nebo výtah sankce OSN, které blokovaly vojenskou podporu všech protagonistů v Bosenské války pracoval v neprospěch slabší Bosenské straně.

• únava ze sankcí má tendenci se časem usazovat a mezinárodní dodržování má tendenci se snižovat. Otázka, která vedla k zavedení sankcí, nevyhnutelně ztrácí svůj emocionální dopad. Obavy z humanitárního dopadu sankcí také oslabují odhodlání. Zároveň má cílová země čas se přizpůsobit. Práce kolem sankcí, nahrazení dovozu a jakékoli zlepšení životní úrovně v důsledku přizpůsobení činí sankce snesitelnými. Všechny tyto faktory narušily dopad sankcí proti Iráku, Libyi a Kubě.

Nový Přístup.

Na závěr je jasný: příliš často, ekonomické, humanitární a zahraniční politika, náklady na sankce USA daleko převyšují přínosy. Co tedy mohlo a mělo být provedeno?

Zde jsou některé pokyny, informovat AMERICKÉ politiky:

• Ekonomické sankce jsou vážné nástroj zahraniční politiky a měly by být použity pouze po zvážení žádné méně přísné, než to, co by předcházely vojenské intervenci. Pravděpodobný přínos konkrétní sankce pro americkou zahraniční politiku by měl být větší než očekávané náklady pro americkou vládu a americkou ekonomiku. Navíc vztah mezi tím, jak se sankce pravděpodobně dotkne USA. zájmy by se měly příznivě srovnávat s pravděpodobnými důsledky všech ostatních politik, včetně vojenské intervence, tajné akce, veřejné a soukromé diplomacie, nabízení pobídek nebo nicnedělání.

  důsledek výše uvedeného je neméně důležité: Široká sankce by neměly být používány jako expresivní nástroj způsobem, který není odůvodněno pečlivé účetnictví pravděpodobné náklady a přínosy. Sankce jsou opět vážnou záležitostí. Sankce jsou formou intervence. V závislosti na tom, jak jsou používány, mohou způsobit velké škody nevinným lidem-stejně jako americkým podnikům, dělníkům a USA. zájmy zahraniční politiky. Sankce navíc mohou snížit americkou páku. Eliminace vzdělávání, odborné přípravy a podpory pro zahraniční armády, z pověření Kongresu vyjádřili nelibost Pákistánu a Indonésii, snížit vliv USA s výkonným volebním obvodu v obou těchto zemích. Zahraniční politika není terapie a jejím účelem není cítit se dobře, ale konat dobro. Totéž platí pro sankce.

• multilaterální podpora ekonomických sankcí by za normálních okolností měla představovat předpoklad pro jejich použití Spojenými státy. Taková podpora nemusí být simultánní, ale měla by být zcela jistá a pravděpodobně bude následovat s malým zpožděním. Jednostranné sankce by měly být vyhnout, s výjimkou těchto podmínek, v nichž Spojené Státy jsou v jedinečné situaci k odvození pákového efektu na základě hospodářské vztahy s cílem. Nejde ani tak o normativní tvrzení jako o pragmatické, založené na drtivém důkazu, že jednostranné sankce dosahují jen málo.

• sekundární sankce nejsou žádoucím prostředkem k dosažení multilaterální podpory sankcí. Zavedení sankcí proti těm, kteří dotyčné sankce nedodržují, je přiznáním diplomatického neúspěchu. Je to také drahá reakce. Náklady na zahraniční politiku USA, včetně stavu vztahy s významnými partnery a AMERICKÉ snahy vybudovat efektivní WTO, téměř vždy převážit potenciální přínosy donucování přátele, aby se připojili sankce.

• Ekonomické sankce by se měly zaměřit na osoby odpovědné za trestné chování nebo na penalizaci zemí v oblasti, která stimulovala sankce v první řadě. Soustředěný odpověď, pomáhá vyhnout se ohrožení jiných zájmů a celý bilaterální vztah s cílovou více než jedné oblasti nesouhlas; způsobuje menší vedlejší škody na nevinných; a dělá to méně obtížné získat nadnárodní podpory. Sankce, jejichž cílem je zastavit šíření zbraní hromadného ničení, jsou ukázkovým příkladem. Tam, kde jsou přestupky, Spojené Státy měly přímý jakékoli sankce proti zahraniční společnost, která se podílí nebo, pokud vláda je na vině, by odříznout technologické spolupráce či obchodu v této oblasti. Důsledkem je, že politické sankce by měly být používány šetrně, pokud vůbec. Měli bychom odolat pokušení přerušit diplomatické vztahy nebo zrušit schůzky na vysoké úrovni. Takové interakce poskytují příležitost pro americké úředníky, aby se obrátili na vlády a veřejnost a pomohli Spojeným státům stejně nebo více jako cílená strana.

• sankce by neměly být používány k držení hlavních nebo složitých dvoustranných vztahů jako rukojmí jediného problému nebo souboru obav. To je zejména případ zemí, jako je Čína, kde Spojené Státy musí vyvážit zájmy, které zahrnují udržování stability v Jižní Asii a na korejském Poloostrově, odrazuje žádnou podporu pro zbraně hromadného ničení nebo balistických raketových programů rogue státy, správa Tchaj-wan-Čína situaci, a podpora obchodu, tržní reformy a lidská práva. Téměř totožný argument by mohl být učiněn o moudrosti uplatňování širokých sankcí proti Rusku nebo Indii kvůli jejich prohřeškům v jedné říši. Alternativou k široké sankce v těchto případech je buď přijmout úzký sankce, které jsou relevantní k tématu nebo se obrátit na jiné politické nástroje.

• humanitární výjimky by měly být zahrnuty jako součást všech komplexních sankcí. Nevinní by neměli být nuceni trpět víc, než je nezbytně nutné. Zahrnutí výjimky, která umožňuje cíl dovážet potraviny a léky, by také mělo usnadnit získání domácí i mezinárodní podpory.

• politici by měli připravit a poslat Kongresu politické prohlášení před nebo brzy po zavedení sankce. Takové výroky by měly být jasné, o účelu sankce, nezbytné právní a/nebo politické moci; očekávaný dopad na cíle, včetně možné odvetné kroky, pravděpodobný humanitární důsledky a kroky k jejich minimalizaci; očekávané náklady do Spojených Států, vyhlídky pro vymáhání sankcí; stupeň mezinárodní podporu nebo nesouhlas, že lze předpokládat, a exit strategie, tj., kritéria pro zrušení sankce. (Abych uvedl jen jeden příklad, právní předpisy z roku 1994, které vedly k sankcím v roce 1998 proti Indii, postrádají jakýkoli plán, jak by mohly být sankce sníženy nebo zrušeny.) Kromě toho by politici měli vysvětlit, proč byla vybrána konkrétní sankce na rozdíl od jiných sankcí nebo jiných politických nástrojů.

• všechny sankce zakotvené v právních předpisech by měly zajistit prezidentskou pravomoc ve formě zproštění pravomoci. Uvážení by prezidentovi umožnilo pozastavit nebo ukončit sankci, pokud by usoudil, že je to v zájmu národní bezpečnosti. Taková volnost je nutná, pokud se vztahy nemají stát rukojmím jednoho zájmu a má-li mít exekutiva potřebnou flexibilitu, aby prozkoumala, zda zavedení omezených pobídek může přinést požadovaný konec politiky. Výjimky (vykonávána v Květnu 1998) v zákonech volání pro sekundární sankce proti non-Americkým firmám obchodovat s Íránem, Libyí, a Kuba měl blahodárný vliv na zahraniční politiku USA, i když oni nic neudělali pro USA firmy v těchto zemích stále brání působení primárními sankcemi. Absence výjimek bude pravděpodobně strašit americkou politiku vůči Indii a Pákistánu. Sankce bude dělat to více obtížné ovlivnit budoucí Indické a Pákistánské rozhodnutí o nasazení či dokonce použití jaderných zbraní—a mohl by přispět k nestabilitě v Pákistánu, čímž narušuje kontrolu nad těmito zbraněmi.

• federální vláda by měla zpochybnit právo států a obcí na institutu ekonomických sankcí proti společnosti a jednotlivce působící v jejich jurisdikci. Ústava nemusí urovnat boj mezi výkonnými a zákonodárnými složkami o moc v oblasti zahraničních věcí, ale omezuje boj na federální větev. Tyto státy a obce, které jsou přijímání selektivní nákup zákony, které zakazují veřejné agentury z nákupu zboží a služeb od společností podnikajících v nebo s konkrétní cílovou zemí překračuje jejich hranice. Clintonova administrativa by měly spojit své síly s těmi zástupci obchodní komunity, kteří podali žalobu, aby přikazují Massachusetts od prosazování jeho právních předpisů, které by účinně zákazu státu obchodovat s firmami aktivní v Myanmaru.

• u. s. zpravodajské schopnosti musí být přeorientovány, aby splňovaly požadavky vytvořené sankční politikou. Schopnost navrhnout a implementovat inteligentní sankce bude vyžadovat mimořádné požadavky na výběr. Požadavek na lepší zpravodajskou podporu sankční politiky však zahrnuje i analýzu. Měla by být zřízena jednotka, která by připravila předpovědi pravděpodobného dopadu sankcí na cílový stát a další. Analytici by mohli pomoci identifikovat konkrétní zranitelnosti cílových států nebo vůdců, zkoumat pravděpodobné reakce cílových a třetích stran a sledovat dopad sankce v průběhu času.

• jakákoli sankce by měla být předmětem každoročního prohlášení o dopadu. Takové prohlášení, být připraven exekutivy a předložené v odtajněné podobě Kongresu, by měl poskytnout daleko více informací a analýzu, než proforma dokumenty psané ospravedlnit mnoho současných sankcí. Mělo by zahrnovat posouzení rozsahu, v jakém sankce sloužila svým účelům; hospodářský, politický a/nebo vojenský dopad na cíl; jakýkoli humanitární účinek; reakce cílové země; míra mezinárodní shody a nedodržování předpisů; a finanční náklady pro americké podniky, pracovníky a vládu USA.

myšlení mimo pole (nástroj)

neexistuje žádná rychlá oprava problému sankcí. Kolem legislativy v duchu navrhovaného Zvýšení Obchodu, Bezpečnost a Lidská Práva Sankce Reformní Zákon by zavedl větší kontrolu sankcí před a po jejich zavedení. Pomohl by i větší exekutivní aktivismus a diskrétnost. Clintonova administrativa může být vyčítáno, pro jeho selhání vetovat zákony volání pro sekundární sankce a pro svůj spěch při provádění sankcí vyvolaných Indie a Pákistán jaderné zkoušky.

to znamená, že výzva jde nad rámec zlepšení sankcí, což bude mít tendenci je učinit užšími a méně jednostrannými. Zásadnější otázkou je výběr nejvhodnějšího nástroje zahraniční politiky pro řešení konkrétní výzvy. Sankce jakéhokoli druhu musí být zváženy proti pravděpodobným nákladům a přínosům vojenské akce, skryté programy, a veřejná i soukromá diplomacie.

někdy bude lepší použít vojenskou sílu. To byla lekce Pouštní bouře a Bosny—a může se ještě ukázat jako lekce Kosova. Kuba také stojí za zvážení v této souvislosti. Spíše než zpřísnit sankce (což zvýšilo bídu kubánského lidu) a jít spolu se zavedením sekundárních sankcí Kongresu proti USA. spojenci, Clintonova administrativa mohla být moudřejší zahájit salvu řízených střel, aby odstranila MiGy, které sestřelily neozbrojené letadlo, které letělo kubánskými exulanty. Obecněji lze tvrdit, že americké dolary, turisté a ideje představují pro Fidela Castra a komunismus na Kubě větší hrozbu než embargo.

v jiných případech se cílené sankce jeví jako atraktivní. Vhodnější reakcí na indické a pákistánské jaderné testy by byly kontroly vývozu, jejichž cílem je zpomalit vývoj a rozmístění raket a jaderných bomb. S Haiti, úzké sankce, jejichž cílem je nelegitimní vedení by vyvolaly lidské exodus, že pod tlakem Správě do ozbrojené intervence, které by se ukázaly jako velmi nákladné. Neshody s Čínou a Ruskem ohledně jejich vývozu technologií a zbraní by nejlépe řešily úzké sankce. To znamená, že sankce nebudou schopni nést plnou zátěž o nešíření jaderných zbraní politiky, a politické nástroje, od preventivní útoky na rogue státních zařízení, aby se více robustní obranu bude třeba zvážit.

hlavní alternativa k ekonomické sankce, nicméně, je nejlépe popsat jako podmíněné angažovanosti, tj., mix úzkých sankcí a politické a ekonomické interakce, které jsou omezeny a podmíněny uvedené změny v chování. Balíček pobídek vázaných na konkrétní akce pomohl zvládnout severokorejské jaderné ambice. Mohlo by se také ukázat jako efektivní s Íránem pod jeho novým vedením a pomoci Indii a Pákistánu zvládnout jejich jaderný odstup.

Co tyto příklady, aby bylo jasné, že neexistuje žádný nástroj, který je vždy lepší než sankce, nic víc, než samotné sankce nabídnout univerzální odpověď. Univerzální přístup k zahraniční politice musí selhat. Trend však není o nic méně jasný. Když tam bude těch případech, ve které sankce může pomoci, a to buď sám, nebo spíš ve spojení s jinými nástroji, nedávné historii, silně naznačuje, že potenciál sankcí, které přispívají k Americké zahraniční politiky bude skromný—a že po nich žádat víc než to slibuje, že bude kontraproduktivní.